國家監察體制改革是什么？對公職人員監察全覆蓋

　　昨天，中央紀委監察部網站發布消息，中共中央辦公廳印發《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》，部署在3個省市設立各級監察委員會，由省(市)人民代表大會產生省(市)監察委員會，作為行使國家監察職能的專責機關。京華時報記者沙雪良

　　□方案

　　建立統一和高效監察體系

　　中央紀委監察部網站發布消息，中共中央辦公廳印發《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》，部署在3省市設立各級監察委員會，從體制機制、制度建設上先行先試、探索實踐，為在全國推開積累經驗。

　　《方案》強調，國家監察體制改革是事關全局的重大政治改革，是國家監察制度的頂層設計。深化國家監察體制改革的目標，是建立黨統一領導下的國家反腐敗工作機構。實施組織和制度創新，整合反腐敗資源力量，擴大監察范圍，豐富監察手段，實現對行使公權力的公職人員監察全面覆蓋，建立集中統一、權威高效的監察體系，履行反腐敗職責，深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，構建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制。

　　省級人大產生監察委員會

　　《方案》指出，黨中央決定，在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作。由省(市)人民代表大會產生省(市)監察委員會，作為行使國家監察職能的專責機關。黨的紀律檢查委員會、監察委員會合署辦公，建立健全監察委員會組織架構，明確監察委員會職能職責，建立監察委員會與司法機關的協調銜接機制，強化對監察委員會自身的監督制約。

　　《方案》要求，要加強對試點工作的統一領導。中央成立深化監察體制改革試點工作領導小組，對試點工作進行指

　　導、協調和服務。試點地區黨組織要擔負起主體責任，對試點工作負總責，成立深化監察體制改革試點工作小組，由省(市)委書記擔任組長。要把思想和行動統一到中央精神上來，牢固樹立“四個意識”，強化擔當精神，密切聯系實際，創造性開展工作，堅決把黨中央決策部署落到實處。試點地區紀委要細致謀劃、扎實推進，做好試點方案的組織實施和具體落實。試點地區要加強調查研究，審慎穩妥推進改革，整合資源、調整結構，實現內涵發展，使改革取得人民群眾滿意的實效。

　　□背景

　　中央多次提出監察全覆蓋

　　十八大以來，中央加大反腐敗的力度，紀檢監察作用凸顯。與此同時，也出現了“整合監察力量”的聲音。

　　例如，2013年6月，中紀委駐國家糧食局紀檢組長、黨組成員趙中權就曾在《學習時報》發表文章《反腐敗要走法治化道路》，提出我國現行反腐敗機制法律缺失、制度失衡、效能乏力、力量分散，應盡快制定反腐敗法，整合反腐敗機構設置，考慮對現有分散在紀檢監察機關(預防腐敗局)、檢察機關(反貪污賄賂局)等的反腐敗專門機構進行整合，建立“國家反腐敗委員會”。

　　今年1月召開的十八屆中央紀委第六次全體會議上，習近平提出：“要完善監督制度，做好監督體系頂層設計，既加強黨的自我監督，又加強

　　對國家機器的監督”，“要健全國家監察組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體系”。

　　今年7月14日，中央黨校《學習時報》刊發馬懷德《通過修法完善國家監察體制》一文，文中提出將《行政監察法》更名為《國家監察法》，擴大國家監察范圍，實現監察范圍對國家機關及其公務員的全覆蓋等。

　　10月27日閉幕的十八屆六中全會，會議公報提出：“各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監督，人民政協依章程進行民主監督，審計機關依法進行審計監督。”首次將“監察機關”與人大、政府、司法機關并列，預示著一場影響深遠的改革即將到來。

　　□專家說法·中國政法大學副校長馬懷德

　　國家監察委須受內外部雙向監督

　　昨晚，京華時報記者就此次試點采訪了中國政法大學副校長馬懷德教授。他表示，國家監察委員會應分內外部監督，內部為自我監督，外部包括人大、社會公眾和輿論監督等。

　　所有國家財政供養的組織、群體都有必要納入國家監察范圍，包括法院、檢察院、醫院、學校，都納入檢查范圍。

　　很多機構在職能上也有重疊、重復之處，職能的分散降低了資源的效率。整合這些職能，能夠提高效率，提高權威性，也可以降低行政成本。

　　1“國家監察”對象是誰？

　　所有行使公權力組織和人員

　　馬懷德表示，正如同十八屆六中全會公報所說，各級黨委要支持各級人大、政府、監察機關、司法機關，依法履行對公務人員的監督職能。以后的監察機關(國家監察委員會)就應該是與其他的國家機關平行，成為相對獨立的行政機關，能夠更好地發揮作用。監察機關在監督手段、方式更加完善之后，對人大、政府，包括政協等都能進行有效的監督和監察。

　　馬懷德稱，國家監察的范圍更廣，覆蓋所有行使國家公權力的組織和人員。比如，大學行使公共教育職能，醫院行使公共衛生職能，這些機構的公職人員，就是所有國家財政供養的組織、群體都有必要納入國家監察范圍，包括法院、檢察院、醫院、學校，都納入檢查范圍。

　　2為何整合反腐敗資源？

　　提高效率并降低行政成本

　　馬懷德稱，我國的反腐敗資源包括：政府的行政監察機構，監察部、監察廳、監察局等；政府內部的審計部門；跟行政監察在一起辦公的預防腐敗機構；行政體系以外的，檢察院的反貪機構，以及檢察院內部的預防腐敗局。

　　他說，之所以要整合這些機構，是因為這些重要的反腐敗職

　　能分布在行政和司法機關，多頭承擔預防和懲治腐敗的職能，資源分散，沒法集中力量，形成相對統一、獨立的監察職能。另外，這些機構在職能上也有重疊、重復之處，檢察院和政府內部都有預防腐敗的機構，職能的分散降低了資源的效率。整合這些職能，能夠提高效率，提高權威性，也可以降低行政成本。

　　3如何讓監察手段豐富？

　　先有偵查權提高整合效率

　　馬懷德稱，在監察手段方面，國家監察委員會可能采取的手段包括，按照相關法律規定，包括《行政監察法》規定的調查職權和手段；給予行政處分的手段；還有監督政府作出的決定、命令、決議的職能。

　　在職能整合中，馬懷德介紹，一個重要的職能是，檢察機

　　關在反腐敗、特別是反貪機構和職務犯罪預防機構的職能，包括對貪腐案件的偵查權，需要轉移到國家監察委員會。因為只有國家監察委員會擁有偵查權，才能做到手段上的豐富，對資源力量的整合效率才能提高。他表示，反貪局的機構和職能都要轉移到國家監察委員會。

　　4如何取得更良好效果？

　　整合程度影響改革效果

　　馬懷德表示，國家監察委員會對反腐敗職能的整合，決定了這項改革能否取得良好效果。國家監察委員會在整合其他監察資源時，在對檢察院資源劃轉、機構整合過程中，會引起檢察院的機構和職能的調整，這可能會引起檢察院工作人員認識上的誤區或者混亂。為防范這方面的風險，要把握機構的調整劃轉、職能的整合等方面。

　　馬懷德說，國家監察體制改革是重大的整治體制改革和機構職能調整，采取試點可以降低風險，避免剛開始就推開造成更大面積的問題。試點是一個檢驗過程，如果試點過程中出現問題可以及時調整。試點地區要可以累經驗，待經驗成熟再考慮在全國推廣。

　　5如何監督國家監察委？

　　分為內部和外部監督

　　馬懷德介紹，對監察委員會的監督有兩種，一是內部監督，現在的中紀委內部有監督室，作用就是自我監督；第二種是來自外部的監督，有很多種：包括人大的監督，它是由人大選舉產生的也要接受人大監督；另外，還要接受社會公眾、輿論的監督。中央監察委員會權力擴充、職能增加過程中，所以加強對委員會的監督，是整個改革的重要內容，也是防止檢察權過度擴張所產生的負面風險。