民法分編、外資立法……盤點2019年十大立法脈絡

2019年十大立法脈絡

　　時光似水，轉眼間，2019年已走到了年輪交替的關口。歲月的流淌雖然平常，國家立法的史冊卻已寫下不凡的篇章。2019年，十三屆全國人大及其常委會步入了履職的第二個年頭，其修立并舉的立法觸角，“重大決定”的行權機制，馳騁于依法治國方略全面升級的道路，填補立法空白，加速立法更新，回應立法急需，突破立法難關，創造了高歌猛進的立法財富。2019年，國家立法機關深入多個維度的立法行動，為權利寫下法律諾言，為治理奠定制度基石，為改革提供護航公器，一個個砥礪前行的立法傳奇，留存了不負時代使命的公共記憶。

民法分編，精雕細琢權利法典

　　2019年，最為瑰麗壯觀、也最牽動人心的立法景觀，當數民法典各分編草案連綿不斷的審議浪潮。

　　2017年3月，當國人為民法總則的誕生歡呼雀躍之時，民法典編纂的下半場已經悄然拉開序幕。一年半后的2018年8月，民法典6個分編草案以集體亮相之勢進入初審程序，其編章、條款體量之大，史無前例。其后，民法典分編草案轉向了拆分審議的旅程，自2018年年底起，各分編草案組成若干單元，你方唱罷我登臺，上演了貫穿全年、熱度不減的立法審議連續劇。到2019年10月底，物權編、合同編、繼承編已完成了二審，人格權編、婚姻家庭編、侵權責任編更是經歷了三審。

　　分兵突進的立法策略，既是基于立法技術的考慮，更是為權利立法的必需。如此長時間、高密度、大規模的立法資源投入，最終目標是雕琢權利的細節。從不斷調整小區業主決議門檻，到反復打磨新創設的居住權制度；從務實確立夫妻債務“共債共簽”原則，到慎重權衡隔代探望權的取舍；從全面構筑反性騷擾制度防線，到及時應對基因等新技術對人格權的挑戰；從合理劃定“無償搭乘”事故賠償責任，到多維破解高空墜物追責難題……伴隨著此起彼伏的審議節奏，民法典各分編草案立足問題導向，不斷回應著國民關切。法律草案的每一次改進，都凝結著精雕細琢的工匠精神，彰顯著權利的溫度、法律的情懷。

　　及至2019年年底，日趨成熟的民法典各分編草案與先期出臺的民法總則合并為民法典草案，再次提交全國人大常委會審議。創下共和國立法史紀錄的7編1260條條文，首次展示了一項立法偉業的全貌。按照既定的立法時間表，民法典草案進一步完善后，將提交2020年3月的全國人代會，接受最后的檢閱。承載著幾代國人企盼的權利法典，即將步入夢想成真的倒計時。一個嶄新的私權時代，已漸行漸近。

外資立法，將改革開放進行到底

　　2019年3月，隨著全國人代會表決通過外商投資法，剛剛走過改革開放四十年歷程的中國，以全面升級的法制設計，向全世界發出了將改革開放進行到底的法律承諾。

　　追溯起來，改革開放初期出臺的中外合資經營企業法、外資企業法和中外合作經營企業法，共同奠定了外商投資的法律體系，也由此開啟了對外開放的法治之路。四十年來的中國奇跡已經證明：法治，是最好的營商環境。同時也意味著，隨著市場經濟的不斷深化，以及新一輪高水平對外開放時代的到來，于計劃經濟時代為外資量身定做的“外資三法”，已到了必須升級換代的歷史關口。

　　從“外資三法”轉向“一法統領”的立法戰略，正是因此孕育。2018年年底，外商投資法草案首次提交一審，僅僅一個月后的2019年1月，全國人大常委會又加開會議，對法律草案進行了二審，如此打破常規的審議節奏，足見以法加速對外開放的決心。而法律草案最終提交全國人代會通過的立法規格，更是突顯了外資立法的分量之重。

　　作為一部基礎性法律，外商投資法并非對原有“外資三法”的小修小補，而是立足全面開放新格局的制度重構。融入外商投資法肌理的眾多制度創新，諸如確立“準入前國民待遇+負面清單”的新型管理體制，全方位對接國際經貿規則，強化對外商投資的法律保護等等，無不彰顯了打造法治化、國際化、便利化營商環境的立法努力，標志著中國向更深層次的制度性開放邁出了決定性的一步。

　　外商投資法誕生一個多月后的2019年4月，建筑法等8部法律以打包方式，完成了呼應外商投資法的一攬子修改。年底，隨著臺灣同胞投資保護法的修改，外商投資法的制度改革紅利得以惠及臺灣同胞。由外商投資法激活的一系列立法行動，都在清晰傳達著一個堅定不移的國家立場——中國開放的大門不會關閉，只會越開越大。

修舊立新，保衛人民健康權

　　2019年，以人民健康權為母題的立法行動高歌猛進，奏響了最具民生基調的立法樂章，其標志性事件是兩部新法律的誕生和1部舊法律的修訂。

　　2018年7月的長春長生公司問題疫苗事件，觸痛了全社會的神經。但悲劇也是催動制度改進的導火索，為疫苗這一關涉生命安全、兒童權益的公益性產品打造一部專門法律的構想，隨即緊急提上了議事日程。從2018年年底至2019年6月，疫苗管理法草案歷經三審，短短半年時間內脫胎而出，以最快速度回應了民眾的期待。圍繞疫苗研制、生產、流通、預防接種等環節所鑄造的全方位監管鏈條，以及特別設計的嚴厲追責機制，更是重塑了社會的信心。而以單獨立法形式守護疫苗安全的獨特之舉，亦向世界提供了一個開創性的立法范式。

　　疫苗管理法誕生兩個月后的2019年8月，藥品管理法亦修法告成。與疫苗管理法的個性化制度設計相比，藥品管理法謀劃的是普適性的制度改進，其基本動因是直面假藥、劣藥、藥價虛高、藥品短缺等現實問題，以重典治亂的決心，將最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責載入法律。正是這樣的修法遠見，促使法律草案一審過后，由最初“小改”的修正案果斷變身為“大改”的修訂案，以系統性、結構性的制度更新升級，為全體國民筑起了更為堅固的藥品安全防線。

　　繼疫苗管理法、藥品管理法之后，歷經兩屆人大四次審議洗禮的基本醫療衛生與健康促進法，于2019年年底立法告捷。作為衛生與健康領域第一部基礎性、綜合性的法律，這部新法律不僅填補了國家法制體系的一大短板，而且以更廣闊的視角，表達了對國民健康權益的真誠關懷。從首次將“健康權”寫入國家法律，到全方位推進健康中國戰略；從以法鞏固醫改成果，到擴容醫療服務體系……基本醫療衛生與健康促進法或宏觀或細微的制度架構，無不貫穿著以人民健康為中心的立法理念，寫下了直抵人心的溫暖篇章。

土地變法，農民權利只做加法

　　2019年8月，隨著土地管理法、城市房地產管理法聯袂完成修改，中國的土地制度變法繼2018年年底農村土地承包法修法后，再次邁出了歷史性的一步。

　　正所謂土生萬物，地載萬代，土地是中國農民的命根子，土地制度則是當下中國改革最關鍵的議題之一。自2015年以來，經全國人大常委會授權，全國多個地區展開了農村三塊地的試點改革。將試點改革的成功經驗上升為法律制度，正是此次修法的歷史使命。

　　其中的一大修法亮點是，拆除了農村集體建設用地進入市場的法律障礙，由此，不僅為城鄉融合發展打開了制度通途，更為增加農民財產性收入提供了立法支撐。而在農村宅基地制度改革方面，尊重農民意愿、保障“戶有所居”的種種制度設計，亦處處洋溢著立足現實國情、捍衛農民權益的立法智慧和情懷。

　　尤其令人矚目的是征地制度拆筋動骨式的變革。修改后的土地管理法，首次對土地征收的公共利益作出了明確界定，以防止打著公益旗號濫征侵權的危險。在征地程序方面，事前信息公示、協商及聽證等機制的引入，則使農民真正擁有了征地的參與權、監督權和話語權。而在征地補償方面，以考量未來增值空間、更為合理公平的區片綜合地價，取代原來按土地年產值倍數補償的舊標準以及農村村民住宅補償、社會保障費等多元補償機制的增設，更是宣示了“農民生活水平不下降、長遠生計有保障”的立法承諾。

　　回望土地管理法、城市房地產管理法的修法歷程，法律草案的每一次變動，無不堅守著“農民利益只做加法不做減法”的底線立場和修法方向，由此結出的修法果實，則為億萬農民奉獻了實實在在的權利盛宴。而這，正是土地制度改革的初心所在。

“決定”發力，為重大決策頒發通行證

　　梳理2019年的人大行權軌跡，極為引人矚目的一大脈絡是，國家立法機關秉持“重大改革于法有據”等法治原則，頻頻對重大問題或法律問題作出“決定”，以這一高效的行權方式，快速回應時代和改革的法治需求，激活政治、經濟等多個維度的國家決策。

　　其中的一個典型樣本是全國人大常委會于2019年10月同時作出的兩項授權決定。其一是授權國務院在自由貿易試驗區暫時調整實施有關法律規定，為“證照分離”試點改革頒發通行證，以進一步優化營商環境。其二是授權澳門特別行政區對橫琴口岸澳方口岸區及相關延伸區實施管轄，為“合作查驗、一次放行”的新通關模式提供合法性依據，以助推澳門融入國家發展大局。

　　更具年度特色的是為共和國七十周年華誕量身訂做的兩項人大決定。6月，國家立法機關對部分服刑罪犯予以特赦的決定，啟動了新中國成立后的第九次特赦。從中昭示的法安天下的制度自信、德潤人心的仁政形象，意義深遠。9月，全國人大常委會加開會議再次作出決定，授予一批為共和國建設和發展作出杰出貢獻的功勛人物以國家勛章和國家榮譽稱號。這一開創之舉，不僅首次激活了憲法所規定的一項重要國家制度，更為國家慶典注入了強大的精神感召力。

　　10月，全國人大常委會又作出了一項事關立法權限的重要決定，明確國家監察委員會具有依據憲法和法律制定監察法規的職權，并對監察法規的立法范圍、制定程序、監督機制等作出了全面安排。由此，不斷深化的監察體制改革和國家反腐大業，進一步獲得了制度化行權履職的動力。

　　年底，隨著全國人大常委會以一紙決定廢止收容教育制度，一項已經施行了二十多年的行政措施就此完成了歷史使命。而這一收官之作，也為2019年豐富多彩的人大決定行列，畫上了一個圓滿的句號。

“兩官”修法，司改成果載入法律

　　回望2019年以改革為基調的立法走勢，4月完成修改的法官法和檢察官法，以深入法制肌理的司法改革色彩，創造了立意高遠的修法樣本。

　　早在1995年出臺的法官法和檢察官法，施行已二十多年，其間僅經歷兩次小改。伴隨著近年來新一輪司法改革的興起，以立法手段全面應對日益變遷的司法環境、日趨復雜的司法挑戰，已迎來了最佳窗口期。法官法、檢察官法的修法動因，正是因此而起。從2017年年底進入一審程序起，修法草案歷經兩屆人大三次審議，始終緊隨著不斷走向縱深的司改步伐，最終譜寫了護航司法改革的修法佳話。

　　從明確“兩官”的職業倫理，到厘清“兩官”的素質要求；從合理抬高遴選、任職門檻，到公平設計晉升、考核機制；從構筑任職回避、懲戒等監督鏈條，到創設專章形式的職業保障制度……修改后的法官法和檢察官法，將司法責任制、員額制、司法人員分類管理等重大司改成果紛紛載入法律的同時，也為推進司法人員正規化、專業化、職業化打造了全新的制度規范。其最終目標是護衛公正、高效和權威的司改方向，讓民眾在每一個司法案件中感受到公平和正義。

　　事實上，伴隨著近年來諸多司改措施的紛紛闖關成功，一個豐碩的立法收獲季節早已開啟。僅以2018年為例，人民陪審員法的誕生，人民法院組織法、人民檢察院組織法的修改，修改刑訴法確立速裁程序和認罪認罰程序改革等等，共同塑造了一道確認、鞏固司改成果的立法風景線。而2019年法官法、檢察官法的修法告成則標志著，“法制與司改同行”的浩大系列工程，已經基本竣工。

社區矯治，立法挽救迷途的人生

　　梳理2019年的立法史記，極具亮色的是年底誕生的社區矯正法。這部新法律不僅為刑罰執行制度的重大改革奠定了堅實的法制基石，亦為以和諧、穩定為目標的公共治理制度建設增添了濃墨重彩的一筆。

　　追溯起來，我國社區矯正自2003年啟動試點以來，已走過了16年的實踐之路，充分驗證了降低執行成本、抑制再犯罪率等改革效應。另一方面，盡管其間出臺的刑法修正案(八)、修改的刑事訴訟法已引入了社區矯正制度，但過于原則的規定并不足以反映試點實踐的經驗得失。因而，以專門立法為社區矯正提供強大的法律推動力，已勢在必然。

　　正是肩負著這樣的立法使命，社區矯正法圍繞著社區矯正的適用范圍、執法主體、執行程序、管理體制、監管機制、幫扶措施等諸多環節，設計了全方位的細化規則。在短短半年的立法過程中，立法機關時刻回應著社區矯正的現實問題，從提升社區矯正專業化水平，到鼓勵社會力量參與；從劃定矯正工作人員的權力和責任邊界，到強化社區矯正對象的人權保障……伴隨著法律草案的逐次變遷，社區矯正法不斷融入人文關懷和制度理性的精神標記，最終成為見證司法制度、司法理念巨大進步的立法典范。

　　尤為突出的一大立法亮點是，社區矯正法專設了“未成年人社區矯正”一章，立足未成年人的身心特點，創設了一系列特別的教育矯正手段、權益保障機制，以促進失足未成年人順利回歸社會。與之異曲同工的是，就在社區矯正法出臺兩個月前的2019年10月，未成年人保護法和預防未成年人犯罪法修法草案已攜手提交立法機關初審，諸多回應熱點問題的制度創新，隨即激起全社會的熱議。可以預見，兩部法律的修法將成為2020年立法的一大主攻方向，未成年人權益保護、犯罪預防實現更高層次的法治化，已遙遙在望。

密碼立法，破解“安全”與“發展”的立法難題

　　檢視2019年誕生的新法陣營，極富特色的是10月出臺的密碼法。這部新法律不僅填補了密碼這一特殊領域的法律空白，其堅守核心價值、呼應時代變遷的立法設計，更是耐人尋味。

　　密碼是國家重要的戰略資源，直接關系到國家政治安全、經濟安全和國防安全，更是保衛國家網絡空間主權安全的核心技術支撐，這決定了密碼法是國家安全法制鏈條中不可缺少的一環。另一方面，在信息社會飛速發展的當下，密碼的運用早已不再局限于國家安全領域，而是滲透進電子交易、網上辦事等民間日常生活，這就意味著，助推密碼產業的創新和供給能力，為社會提供更為優質的密碼服務，亦是密碼法必須擔當的歷史使命。

　　正因此，如何實現“安全”與“發展”的平衡，是密碼立法必須破解的難題。密碼法著力設計的密碼分類管理制度，正是成功體現這一雙重立法價值的代表之作。其中，對于用于保護國家秘密信息的核心密碼和普通密碼，密碼法立足總體國家安全觀，以立法形式確立了一系列嚴格的特殊監管制度。而對于社會運用的商用密碼，密碼法在設置必要管制措施的同時，其主要方向是植入“放管服”的改革精神，削減行政許可事項，降低市場準入門檻，轉向事中事后監管，以切實為企業松綁減負，進一步激發密碼科技的活力和創造力。不難斷言，貫穿于密碼法的“安全”與“發展”兼顧理念，終將收獲既捍衛國家安全又造福社會大眾的雙贏之果。

　　密碼法問世之際，更多帶有“國家安全”色彩的立法也已在路上，其中不乏“安全”與“發展”的立法抉擇。2019年10月，生物安全法草案和檔案法修法草案同時提交一審，前者的核心議題是，如何合理應對生物技術的安全威脅和發展需要。后者的一大焦點則是，如何統籌處理檔案管理的開放利用與安全保密。及至12月，出口管制法草案也進入初審程序，力圖對核、軍品等特殊物項實施最嚴格的出口管制措施，以履行國際義務、維護國家安全。這一系列的立法動向標志著，護衛國家安全的法制建設，正在日益走向領域更為細分、理念更加先進的縱深之路。

森林修法，尋找“保護”與“利用”的平衡之道

　　2019年12月，隨著森林法完成大修，與生態文明息息相關的一部重要法律，實現了歷史性的升級換代，同時也使近年來洶涌澎湃的環資法律立法、修法浪潮，達到了一個新的高度。

　　早在1984年即已出臺的森林法，堪稱環資立法體系中的元老級法律，實施三十多年來，僅經歷了兩次小改。伴隨著林業產業發展和林權制度改革的不斷變遷，尤其是生態保護優先、可持續發展國家戰略的日益走強，森林法的修法重構，已迫在眉睫。

　　而這樣的時代語境，也決定了森林法的修法基調。諸如構建林地總量控制制度、完善森林生態效益補償制度、引入生態環境損害賠償公益訴訟、確認每年3月12日為植樹節等等，無不表達著保護森林資源、捍衛生態文明的堅定立場。而以專章形式規范“森林權屬”，對公益林和商品林實施差異化管理，適度下放森林采伐審批權限等等，又處處凝聚了兼顧有效管理、產業發展和權益保護的理性思維。沿著“保護”與“利用”的平衡之道，森林法的修改立足現實、放眼未來，為改革時代的環資立法，提供了一個全新的樣板。

　　2019年，除了森林法修改所帶來的驚喜，令人期待的還有另外兩部正在行進中的環資法律。6月和12月，固體廢物污染環境防治法修法草案先后經歷兩次審議，生活垃圾分類等嶄新制度載入立法，已指日可待。12月，長江保護法草案提交初審，我國第一部流域法律的雛型正式浮出水面。同時也意味著，環資立法的面貌，正日益呈現更加專業化、個性化的特質。

　　同樣需要記取的，是2019年8月出臺的資源稅法，這既是落實“稅收法定”的立法之舉，也是綠色稅制建設的重要一環，承載著以法促進資源集約利用、加強生態環境保護的時代重任。從中折射的一個事實是，于專門的環資法律之外，環保優先、綠色發展、生態文明等理念和機制，多維度、多層次地融入各類立法，已是當下中國極為鮮明的一大立法走勢。

證券修法，歷經波折終成正果

　　清點2019年的立法成果，立法過程最為曲折的，莫過于12月竣工的證券法大修工程。

　　1998年誕生的證券法，始終伴隨著股市的陰晴起伏，盡管2005年前已歷經數次修改，但最近十多年證券市場暴露的活力不足、保護不力等問題，催動證券法又一次啟動了大修步伐。2015年4月，修法草案提交一審，激起全社會對法制利好的期待。豈料僅僅兩個月后，股市就爆發了一場史上罕見的異常波動，修法進程因此放緩。整整兩年過后的2017年4月，修法草案進入二審，針對股市波動所揭開的新問題，一系列應對機制已全面架構。不過，此時股票發行注冊制試點改革尚未真正落地，修法進程仍處于等待之中。又是整整兩年后的2019年4月，修法草案啟動三審，初步確認改革成果的同時，也按下了修法的快進鍵。年底，四審過后的證券法草案終于闖關成功。

　　在長達四年多的時間里，證券法修法歷經四審、時遇險阻，其過程可謂艱難。然而，也正是經受了這樣的風雨考驗、反復錘煉，為資本市場奉獻了一部煥然一新的基本大法。從確認股票發行重大改革成果，到建構多層次資本市場體系；從增設多種風險預防機制，到專章規定“信息披露”；從細化“擴容”違法行為種類，到全面強化投資者權益保護；從大幅升級處罰力度，到有效降低維權成本……無論修法草案如何調整，始終堅守著“推進改革、保護權益、懲治違規”的立法方向，而因此收獲的修法成果，也為資本市場的未來改革和健康成長，插上了法制保障的有力翅膀。

　　作為2019年立法尾聲中的一曲，證券法歷經波折的修法歷程仿佛是一個隱喻，為未來立法留下了深刻的啟示——已經步入改革深水區和社會轉型期的立法旅程，不會一帆風順，但只要不忘立法初心，堅持立法勇氣，集聚立法智慧，終將越過險灘急流，穿越歷史三峽，最終抵達法治理想的彼岸。(記者 阿計)