最高檢：把案件質(zhì)量作為檢察司法辦案的生命線

　　案件質(zhì)量：檢察司法辦案的生命線

　　最高人民檢察院案件管理辦公室主任董桂文就建立檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量評價指標(biāo)體系答記者問

　　日前，最高人民檢察院印發(fā)《檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量主要評價指標(biāo)》(以下簡稱《評價指標(biāo)》)。4月26日，最高人民檢察院案件管理辦公室主任董桂文就建立檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量評價指標(biāo)體系有關(guān)問題，回答了記者提問。

　　1.請您簡單介紹一下《評價指標(biāo)》起草的背景。

　　答：黨的十九屆四中全會明確提出，堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。研究制定檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量主要評價指標(biāo)，是檢察機(jī)關(guān)落實(shí)黨的十九屆四中全會精神，推進(jìn)檢察監(jiān)督體系和能力現(xiàn)代化的重要舉措，也是推進(jìn)檢務(wù)管理體系和管理能力現(xiàn)代化的重要舉措。

　　人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，必須依法履行法律監(jiān)督職責(zé)，提高辦案質(zhì)量，從供給側(cè)為人民群眾提供更優(yōu)質(zhì)的法治產(chǎn)品、檢察產(chǎn)品。確保案件質(zhì)量是司法機(jī)關(guān)營造公平正義的法治環(huán)境，滿足人民群眾司法需求最核心的內(nèi)容。近年來，最高檢黨組落實(shí)以人民為中心的發(fā)展思想，把案件質(zhì)量作為司法辦案的生命線，探索建立案件質(zhì)量評價指標(biāo)體系。同時指出，對照習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想特別是習(xí)近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰(zhàn)略要求，對照新時代社會主要矛盾轉(zhuǎn)化和國內(nèi)外形勢變化的要求，不少地方檢察機(jī)關(guān)還處于傳統(tǒng)的工作狀態(tài)，沒有做到求極致、過得硬，還不能適應(yīng)新時代對檢察工作新的更高要求。為此，2019年1月17日最高檢院領(lǐng)導(dǎo)在全國檢察長會議上，首次提出了關(guān)于案件質(zhì)量評價指標(biāo)體系建設(shè)的問題。此后，又多次強(qiáng)調(diào)：“抓檢察事業(yè)、謀檢察工作，要把注意力集中在履職辦案上。離開辦案，法律監(jiān)督、檢察監(jiān)督、司法監(jiān)督都是空的。”“辦案是第一位的，優(yōu)質(zhì)高效辦案是我們的第一任務(wù)。”研制案件質(zhì)量評價指標(biāo)體系，就是把案件質(zhì)量作為檢察司法辦案的生命線，通過優(yōu)化檢務(wù)管理，科學(xué)設(shè)置管理指標(biāo)，更好發(fā)揮考核指揮棒作用，引領(lǐng)、促進(jìn)各級檢察機(jī)關(guān)、每位檢察官自覺主動提升素質(zhì)、能力，嚴(yán)把案件質(zhì)量關(guān)，促進(jìn)個案的公平正義，類案質(zhì)量提升，引領(lǐng)司法工作進(jìn)步、社會進(jìn)步。為了落實(shí)黨中央決策部署，提升人民群眾對檢察工作的滿意度，最高檢及時組織力量，經(jīng)深入調(diào)研，廣泛征求意見，制定出臺了現(xiàn)在的《評價指標(biāo)》。

　　2.請介紹一下研制《評價指標(biāo)》的主要思路？

　　答：《評價指標(biāo)》是檢察機(jī)關(guān)第一次針對案件質(zhì)量研制評價指標(biāo)，目的是引導(dǎo)各級人民檢察院高度重視辦案質(zhì)量，不斷加強(qiáng)法律監(jiān)督能力建設(shè)。研制《評價指標(biāo)》主要遵循以下思路：

　　一是注重涵蓋各項(xiàng)檢察業(yè)務(wù)的主要辦案活動和環(huán)節(jié)。牢固樹立“雙贏多贏共贏”和“在監(jiān)督中辦案、在辦案中監(jiān)督”理念，將“四大檢察”主要案件類型、主要辦案活動、主要訴訟流程，以及立案監(jiān)督、直接受理偵查案件、抗訴、糾正意見、檢察建議、公益訴訟等所有檢察監(jiān)督方式，全部納入指標(biāo)化評價。

　　二是注重適應(yīng)檢察改革要求。指標(biāo)體系按照檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革后的十大業(yè)務(wù)設(shè)計，對一些相同的業(yè)務(wù)，設(shè)置了統(tǒng)一的評價指標(biāo)。比如刑事“捕訴一體”／直訴案件的大多數(shù)指標(biāo)為刑事檢察的共性指標(biāo)；同時設(shè)置了兼顧各業(yè)務(wù)條線特性的指標(biāo)，例如適用于職務(wù)犯罪檢察業(yè)務(wù)的退回補(bǔ)充調(diào)查率，以實(shí)現(xiàn)對不同類型案件的評價。

　　三是注重指標(biāo)的多維度、綜合性運(yùn)用。為避免某些單項(xiàng)指標(biāo)的片面評價可能導(dǎo)致結(jié)論的不客觀、不全面，明確一些具有關(guān)聯(lián)性的指標(biāo)應(yīng)組合起來使用，以實(shí)現(xiàn)對不同辦案活動的全面動態(tài)評價。比如，撤回起訴率指標(biāo)和無罪判決率指標(biāo)要結(jié)合起來使用，以避免有些地方為降低無罪判決率，將法院擬判處無罪的案件都作撤回起訴處理。

　　3.請介紹一下《評價指標(biāo)》的主要內(nèi)容和基本特征？

　　答：《評價指標(biāo)》涵蓋“四大檢察”主要案件類型、主要辦案活動、主要訴訟流程，以及立案監(jiān)督、直接受理偵查案件、抗訴、糾正意見、檢察建議、公益訴訟等所有檢察監(jiān)督方式，共計87項(xiàng)指標(biāo)。這一指標(biāo)體系呈現(xiàn)以下特征：

　　一是《評價指標(biāo)》涵蓋“四大檢察”十類業(yè)務(wù)。《評價指標(biāo)》分為刑事檢察、民事檢察、行政檢察和公益訴訟四大類，主要包括：核心指標(biāo)“案-件比”，刑事“捕訴一體”/直訴案件指標(biāo)26項(xiàng)，刑事訴訟監(jiān)督案件指標(biāo)15項(xiàng)，刑事執(zhí)行檢察案件指標(biāo)6項(xiàng)，檢察機(jī)關(guān)直接受理偵查案件指標(biāo)3項(xiàng)，民事檢察案件指標(biāo)8項(xiàng)，行政檢察案件指標(biāo)5項(xiàng)，公益訴訟檢察案件的指標(biāo)4項(xiàng)，未成年人檢察案件專門指標(biāo)7項(xiàng)，控告申訴檢察案件指標(biāo)7項(xiàng)，通用指標(biāo)5項(xiàng)。上述每一項(xiàng)指標(biāo)都明確了含義、適用業(yè)務(wù)及指標(biāo)說明。

　　二是《評價指標(biāo)》是動態(tài)、開放的體系。《評價指標(biāo)》研制工作按照“做優(yōu)刑事檢察、做強(qiáng)民事檢察、做實(shí)行政檢察、做好公益訴訟檢察”的要求，圍繞“四大檢察”主要案件類型、主要辦案活動、主要訴訟流程設(shè)置主要評價指標(biāo)，將來在實(shí)踐中可以不斷調(diào)整、增加、完善。特別是目前相對較少的民事、行政、公益訴訟等檢察業(yè)務(wù)指標(biāo)，將來隨著業(yè)務(wù)工作的發(fā)展可以逐步增加。

　　三是《評價指標(biāo)》注重質(zhì)量指標(biāo)，引入部分效率指標(biāo)。《評價指標(biāo)》應(yīng)當(dāng)是以質(zhì)量指標(biāo)為主，但很多時候，單純的質(zhì)量指標(biāo)并不能全面、客觀地反映整體辦案質(zhì)量和司法辦案水平。如某個檢察院只提出1件抗訴案件且得到改判，改判率為百分之百，而另一個檢察院提出10件抗訴案件法院改判9件，改判率為90%，不能簡單地認(rèn)為前者抗訴案件質(zhì)量好于后者。因此，在指標(biāo)設(shè)計過程中，引入了與辦案質(zhì)量密切相關(guān)的效率指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)“有效率的質(zhì)量”與“有質(zhì)量的效率”相結(jié)合，使得評價結(jié)果更加客觀。例如對民事/行政抗訴案件，以民事/行政抗訴率(效率指標(biāo))、民事/行政抗訴改變率(質(zhì)量指標(biāo))這兩個指標(biāo)組合起來進(jìn)行評價。

　　四是設(shè)置了適用于不同業(yè)務(wù)條線的通用指標(biāo)。結(jié)合業(yè)務(wù)實(shí)踐，有些評價指標(biāo)適用于多個業(yè)務(wù)條線，可以采用同一指標(biāo)含義、相同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行描述，因此設(shè)置了適用于不同業(yè)務(wù)條線的通用指標(biāo)。比如，社會治理及其他檢察建議采納率、移送涉嫌犯罪線索立案率、控告申訴三個月內(nèi)答復(fù)率、控告申訴案件一年內(nèi)未結(jié)案率、司法救助率等五個指標(biāo)項(xiàng)為通用指標(biāo)。

　　五是設(shè)置了不同主體對辦案質(zhì)效進(jìn)行評價的指標(biāo)。為更全面、多側(cè)面評價檢察機(jī)關(guān)案件辦理質(zhì)量，設(shè)置了從法院、當(dāng)事人等不同主體的視角進(jìn)行評價的指標(biāo)，如從當(dāng)事人視角評價的刑事申訴糾正率、刑事申訴案件息訴率等，從法院視角評價的再審檢察建議采納率等。

　　4.最高檢黨組強(qiáng)調(diào)，要建立以“案-件比”為核心的案件質(zhì)量評價指標(biāo)體系，以人民群眾、當(dāng)事人對司法辦案活動的實(shí)際感受作為評價檢察辦案工作成效的一項(xiàng)重要因素。請介紹下什么是“案-件比”，如何運(yùn)用這一指標(biāo)評價案件質(zhì)量？

　　答：“案-件比”，簡單說就是發(fā)生在人民群眾身邊的案，與案進(jìn)入司法程序后所經(jīng)歷的有關(guān)訴訟環(huán)節(jié)統(tǒng)計出來的件相比，形成的一組對比關(guān)系。“案”是指發(fā)生的具體案件，“件”是指這些具體的案進(jìn)入司法程序后所經(jīng)歷的有關(guān)訴訟環(huán)節(jié)統(tǒng)計出來的件。“案-件比”中“件”數(shù)越高，說明“案”經(jīng)歷的訴訟環(huán)節(jié)越多，辦案時間越長，當(dāng)事人對辦案活動的評價相對越低，辦案的社會效果越差。計算“案-件比”的重要意義在于，引導(dǎo)各地檢察機(jī)關(guān)通過提高辦案質(zhì)效，將上一個訴訟環(huán)節(jié)的工作做到極致，以減少不必要的訴訟環(huán)節(jié)，從而節(jié)約司法資源，提升人民群眾的司法評價。這是檢察機(jī)關(guān)落實(shí)以人民為中心發(fā)展思想的重要體現(xiàn)。該指標(biāo)適用于刑事、民事、行政等檢察業(yè)務(wù)，但不同業(yè)務(wù)中的計算方法不同。

　　(1)“案-件比”是一組對比關(guān)系。“案-件比”是“案”與“件”相對比并將“案”的數(shù)量取為1時，所形成的一組對比關(guān)系，不能簡單地將其看作一個比值。從這個意義上理解，在“案”為1時，“件”越高，相對越不好。

　　(2)“案-件比”中多余的“件”被賦予了特殊含義。通過定義可以看出，“案-件比”重在引導(dǎo)檢察官在每一個辦案環(huán)節(jié)將工作做到極致。不可否認(rèn)，納入“件”范圍的業(yè)務(wù)活動或者辦案環(huán)節(jié)，都有法律依據(jù)。但是如果上一個環(huán)節(jié)將工作做到極致，能夠避免和減少下一個環(huán)節(jié)發(fā)生的，就應(yīng)該盡量避免或者減少，從而提升當(dāng)事人的司法感受，節(jié)約司法資源。至于將工作做到極致仍無法避免的環(huán)節(jié)，不是“案-件比”負(fù)面評價的對象，“案-件比”的導(dǎo)向是擠掉那部分能夠避免或減少的“件”，所以這里多余的“件”被賦予了特殊含義。

　　(3)“案-件比”是一個宏觀指標(biāo)。如上所述，“件”被賦予了特殊含義，但是上級檢察機(jī)關(guān)在計算時，無法對每一個個案進(jìn)行評價，只能將納入“件”范圍的業(yè)務(wù)活動或辦案環(huán)節(jié)一并計算，所以“案-件比”是一個趨勢判斷，是一個宏觀指標(biāo)，不宜直接評價那些所謂符合法律規(guī)定程序的“個案”。同時評價整體和個體時也應(yīng)有所區(qū)別，比如在評價一名檢察官的工作時，可以區(qū)分一些“件”是工作做到極致因客觀原因而發(fā)生的，還是主觀原因造成的，這可以讓檢察官作出說明，并輔之相關(guān)的證明材料，經(jīng)審查后，該扣除的予以扣除。另外，不同的案件類型難易程度也不一樣，具體檢察院內(nèi)部開展評價、分析時也有必要予以區(qū)分。

　　(4)“案-件比”不是一個孤立指標(biāo)。“案-件比”作為案件質(zhì)量評價指標(biāo)體系中的一個重要指標(biāo)，起統(tǒng)領(lǐng)作用。但“案-件比”不是一個孤立指標(biāo)，與其他指標(biāo)一起，相互牽制，相互平衡，共同反映辦案活動的數(shù)量質(zhì)量和效率效果。比如在刑事檢察中，將二次退回補(bǔ)充偵查作為“案-件比”的負(fù)面評價，有意見會認(rèn)為，為了降低“案-件比”，一些不符合起訴條件該退回的案件也不退回了，這樣會不會影響工作開展。其實(shí)除了“案-件比”指標(biāo)，還會有其他指標(biāo)來共同評價一個檢察院、檢察官的辦案質(zhì)效，如撤回起訴的情況、判決無罪的情況、上訴情況等，共同推動實(shí)現(xiàn)“有質(zhì)量的效率和有效率的質(zhì)量”的辦案目標(biāo)。

　　5.各級檢察機(jī)關(guān)如何運(yùn)用《評價指標(biāo)》，才能發(fā)揮好指標(biāo)的“風(fēng)向標(biāo)”“指揮棒”作用，引導(dǎo)檢察官多辦案、辦好案？

　　答：各級人民檢察院要注重評價指標(biāo)運(yùn)用的綜合性、靈活性，通過不同指標(biāo)的組合，實(shí)現(xiàn)對不同主體辦案質(zhì)量或者對不同類型案件、某個訴訟環(huán)節(jié)的辦案質(zhì)量的評價。

　　一是可以對某個地區(qū)、某個檢察院、某個業(yè)務(wù)條線或者業(yè)務(wù)部門、某個檢察官辦案質(zhì)量的評價，并可以進(jìn)行地區(qū)之間、部門之間、個人之間的橫向?qū)Ρ纫约吧舷录墮z察院之間的縱向?qū)Ρ取＿@是評價指標(biāo)最常見的運(yùn)用方式。

　　二是可以實(shí)現(xiàn)對涉及國家大局或者中心工作的某類案件的質(zhì)量評價。張軍檢察長指出，推動黨中央重大決策部署要不折不扣地落實(shí)，像平等保護(hù)民營企業(yè)、推進(jìn)掃黑除惡專項(xiàng)斗爭，要有相應(yīng)的指標(biāo)進(jìn)行評價。對此，可以通過選取不捕率、不訴率、認(rèn)罪認(rèn)罰適用率、提出量刑建議情況等一些特定指標(biāo)的組合，可以實(shí)現(xiàn)對相關(guān)辦案情況的評價，從而掌握檢察機(jī)關(guān)落實(shí)平等保護(hù)民營經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)掃黑除惡專項(xiàng)斗爭的開展情況。

　　三是用部分指標(biāo)的組合可以實(shí)現(xiàn)對特定主體、特定訴訟環(huán)節(jié)辦案質(zhì)量的評價。比如可以選取“不退不延”案件占比率指標(biāo)對某檢察官辦案組或檢察官的辦案效率進(jìn)行評價。該指標(biāo)還可與引導(dǎo)偵查取證率指標(biāo)相組合，引導(dǎo)檢察官在捕前、(不)捕后積極介入引導(dǎo)偵查取證工作，減少檢察機(jī)關(guān)退回補(bǔ)充偵查、延長審查起訴期限等辦案環(huán)節(jié)，降低“案-件比”，提高辦案質(zhì)量和效率。

　　此外，要革除簡單指標(biāo)管理的弊端，對一些數(shù)據(jù)指標(biāo)異常的案件，注重通過開展案件質(zhì)量評查等工作作出客觀評價。要充分認(rèn)識指標(biāo)化考評的特點(diǎn)，消除標(biāo)準(zhǔn)化管理與人性化管理之間的隔閡，推進(jìn)科學(xué)化、合理化管理，特別是注重《評價指標(biāo)》與針對檢察官個人的業(yè)績考評之間的協(xié)調(diào)銜接，通過各自側(cè)重點(diǎn)的不同，實(shí)現(xiàn)對司法辦案質(zhì)量和檢察官業(yè)務(wù)工作的客觀評價，實(shí)現(xiàn)管理與被管理的良性互動。

　　6.如何確保檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量主要評價指標(biāo)評價結(jié)果的客觀、公正？

　　答：為確保案件質(zhì)量評價的客觀、公正、準(zhǔn)確，一方面，評價指標(biāo)數(shù)據(jù)從檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中自動采集，包括指標(biāo)數(shù)據(jù)的自動抓取和比率的自動計算，以降低工作量，避免和減少人為因素的干擾。

　　另一方面，要引入案件質(zhì)量評查機(jī)制。司法辦案具有一定的復(fù)雜性，有時單純根據(jù)案件結(jié)果尚不能得出辦案質(zhì)量存在問題的結(jié)論。如捕后不訴案件，既可能是審查逮捕質(zhì)量問題，也可能是審查起訴質(zhì)量問題，還可能是法律、司法解釋發(fā)生變化等客觀原因。為了避免個別指標(biāo)在應(yīng)用中出現(xiàn)誤差，偏離實(shí)際，可以引入案件質(zhì)量評查機(jī)制，通過對個案的質(zhì)量評查，實(shí)現(xiàn)對部分指標(biāo)的校正。還以捕后不訴指標(biāo)為例，這個指標(biāo)數(shù)值的高低不能直接評價案件質(zhì)量的好壞，但可以根據(jù)某一地區(qū)、某個部門、某個檢察官所辦案件該指標(biāo)的高低，決定是否對其開展質(zhì)量評查，以確定個案是否存在質(zhì)量問題。

　　7.如何強(qiáng)化對指標(biāo)評價結(jié)果的分析運(yùn)用，以提高各級檢察機(jī)關(guān)工作決策和業(yè)務(wù)指導(dǎo)的針對性、科學(xué)性、有效性？

　　答：貫徹執(zhí)行《評價指標(biāo)》是檢察機(jī)關(guān)一項(xiàng)基礎(chǔ)性、全局性工作。要加強(qiáng)對指標(biāo)評價結(jié)果的分析運(yùn)用，優(yōu)化檢察業(yè)務(wù)管理，發(fā)揮好考評指揮棒作用。最高人民檢察院已經(jīng)要求各業(yè)務(wù)廳加強(qiáng)對本條線指標(biāo)評價結(jié)果的分析研究，了解掌握各地區(qū)司法辦案和相關(guān)工作的現(xiàn)狀、態(tài)勢、特點(diǎn)、規(guī)律及存在的問題、原因，用作內(nèi)部工作決策、對下工作指導(dǎo)的重要依據(jù)。地方各級人民檢察院也要比照這種做法，強(qiáng)化指標(biāo)評價結(jié)果的內(nèi)部分析運(yùn)用，不斷提高決策指導(dǎo)的針對性和科學(xué)性，把內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革、檢察辦案機(jī)制調(diào)整的成效、紅利更好地釋放出來，使各項(xiàng)工作部署更實(shí)地落下來。各級檢察院要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，各個部門之間要立足職能加強(qiáng)合作，形成工作合力，特別是要夯實(shí)業(yè)務(wù)信息數(shù)據(jù)這個基礎(chǔ)，業(yè)務(wù)部門要抓好數(shù)據(jù)填錄的基礎(chǔ)工作，案件管理等綜合業(yè)務(wù)部門要做好審查核實(shí)等保障工作。通過評價指標(biāo)引領(lǐng)、推動、激勵檢察官多辦案、辦好案，絕非朝夕之功，但是我們要朝著這個方向不懈努力。