多地對輔警立法厘清職責邊界強化權益保障 解管理之困

　　連續三天時間里，江蘇、河南、寧夏分別出臺警務輔助人員條例——9月25日，江蘇省十三屆人大常委會第十八次會議表決通過《江蘇省公安機關警務輔助人員管理條例》；26日，河南省十三屆人大常委會第二十次會議表決通過《河南省警務輔助人員條例》；27日，寧夏回族自治區十二屆人大常委會第二十二次會議表決通過《寧夏回族自治區公安機關警務輔助人員條例》。

　　目前，已有天津、山西、江蘇、河南、寧夏等多個省區市對輔警進行專門立法，四川、黑龍江正在對相關草案征求社會各界意見，福建、湖南等地已將或擬將輔警管理列入立法計劃。

　　專家認為，從近些年輔警的發展狀況、中央文件和地方立法等層面來看，國家層面的立法具有較大的可行性。建議適時對人民警察法進行修改，通過設立專章、作出原則性規定等方式，對輔警管理的重要問題進行規范。

　　管理使用不規范等問題突出

　　在剛剛過去的這個國慶中秋假期，河南省鄭州市高鐵站日均發送旅客幾十萬人次。這樣的客流量，讓在高鐵站負責維持秩序的鄭州輔警張偉比平時更忙碌。

　　“假期的工作，用披星戴月來形容，一點也不夸張。相比平時，假期送站的車輛和人流量格外多，我們的工作量也比平時要大上很多，每天都要從早忙到晚，一天睡四五個小時是常事兒。”張偉說。

　　2018年，鄭州市公安局面向社會公開招聘2000名警務輔助人員，主要從事特勤、交通管理和環保執法等輔助工作，招聘人數達到史上最高。張偉正是通過這次招聘，進入到輔警隊伍當中。

　　鄭州對于輔警的需求，在全國范圍內并不少見。

　　目前，江蘇省警務輔助人員約有18.2萬人，全省輔警與警察人數的比例最高的市縣已達4：1；截至今年初，四川省各級公安機關警務輔助人員約7.6萬人……近年來，隨著經濟社會快速發展，風險挑戰也明顯增多。為緩解任務加重和警力緊缺的矛盾，各地公安機關普遍建立了警務輔助人員隊伍。

　　警務輔助人員隊伍的建立，在適應社會治安形勢發展、緩解警力不足方面發揮了重要作用。與此同時，警務輔助人員管理工作還存在許多不適應經濟社會發展和人民群眾期待的地方，警務輔助人員法律地位不明、職責權限不清、職業保障偏低、管理使用不規范等問題日益突出。

　　立法層面破解輔警管理難題

　　為規范警務輔助人員管理，2016年11月，國務院辦公廳印發了《關于規范公安機關警務輔助人員管理工作的意見》（以下簡稱《意見》），從管理體制、崗位職責、人員招聘、管理監督、職業保障等方面，提出了規范警務輔助人員管理工作的具體措施和要求。

　　《意見》的制定，為進一步規范警務輔助人員管理工作指明了方向、明確了要求。此后幾年，一些地方通過制定專門立法或者規范性文件，對《意見》中的一些原則性規定進行了細化和完善，極大提升了輔警管理的法治化水平。

　　江蘇省政府在作《江蘇省公安機關警務輔助人員管理條例（草案）》說明時指出，立法的重要目的在于，厘清警務輔助人員的職責邊界，強化對警務輔助人員履職的指引和監督，有利于促進警務輔助人員規范開展各項工作，充分發揮其保民平安、為民服務的積極作用，更好地維護人民群眾的合法權益。

　　中國人民公安大學法學院副教授史全增說，長期以來，在輔警管理實踐中存在著諸多的疑難問題，需要從立法層面予以解決。9月下旬連續公布的三部省級地方性法規，是地方層面輔警管理改革所取得成果的展示，表明了輔警管理的法治化在地方層面得到了充分重視，以法治思維和法治方式解決輔警管理問題達成了廣泛共識。

　　“輔警管理立法，既是對輔警的規范管理與權利保障的必然要求，更是總結長期以來輔警管理經驗教訓的必然要求，有助于進一步提升輔警管理的法治化、規范化水平。因此，輔警管理立法具有必要性與緊迫性。”史全增說。

　　重點明確法律地位待遇保障

　　“長期以來，輔警雖然干了很多累活，但是由于法律上的身份沒有得到確認，導致他們只有執法上的風險，卻無待遇上的保障，這會影響這支隊伍的穩定性、權威性，并最終影響社會秩序的維持。”華東政法大學副教授孫煜華說。

　　記者注意到，多地在對輔警管理進行立法時，都著重強調了問題導向。

　　河南省在介紹立法指導思想時指出，立法堅持問題導向，提高針對性和可操作性。針對輔警薪酬待遇、用工方式等問題，制定切實可行的政策措施，固化已有經驗，解決實際問題。

　　四川省司法廳相關負責人介紹說，推動實現立法，能夠在很大程度上解決目前輔警職業保障和使用管理上的諸多問題，進而解決輔警職業成長空間不明確、隊伍不穩定的問題。

　　記者注意到，在天津、山西、江蘇、河南、寧夏等地出臺的法規中，除了常規的總則、法律責任、附則等專章，都針對招聘、職業保障、管理監督三方面的內容設置了專章。

　　史全增分析說，輔警管理立法，最重要的是解決兩方面的問題：從公安機關的角度來看，最重要的是明確輔警的法律地位，這是個牽一發而動全身的問題，進而可以解決輔警的分類管理和輔助支持路徑等問題；從輔警的角度來看，最重要的是明確輔警的職業發展與保障路徑，特別是輔警的待遇保障、準入退出機制以及優秀輔警招警等問題。

　　“把好入口關是建設高素質輔警隊伍的關鍵，明確界定輔警的工作職責是輔警規范有序開展工作的保證，權益保障是輔警最關心、反映最強烈的問題。對這些問題作出規定，是加強和規范輔警管理的重中之重，也是立法的核心所在。”孫煜華說。

　　國家層面立法提供強力支撐

　　“事實上，一些對輔警進行立法的地區，此前已經通過地方的規范性文件對輔警的入職條件、工作方式、工資待遇等作了規定，目前的立法是對之前經驗的總結，是水到渠成的。”孫煜華說。

　　孫煜華認為，考慮到各地差異，短時間來看，交由地方根據自己實際情況制定法規更為合適，待得時機成熟之后，再對人民警察法作出修改。可以在人民警察法中設立“警務輔助人員”專章，對輔警的法律地位、職權、法律責任等作出規定，并明晰其與警察的區別和聯系。

　　史全增認為，在中央層面，《意見》的制定，為輔警管理改革提出了重要的方向性指引。在地方層面，各地也紛紛制定有關輔警管理的專門立法或規范性文件，極大地提升了輔警管理的法治化水平，并為輔警管理立法積累了豐富的經驗教訓和研究素材。此外，學界在輔警管理領域也已經形成了一批具有較高水準的研究成果，可以為輔警管理立法提供良好的智力支持。

　　“地方通過專門立法的方式，有利于進一步加強和規范警務輔助人員管理。但也要看到，有一些問題是地方立法難以系統解決的，例如，輔警是否享有執法權、兼職輔警的規范利用、層級化管理、優秀輔警招警等問題，這就需要國家層面的立法提供強力支撐。”史全增說。

　　史全增認為，輔警管理立法牽涉面廣、問題復雜，涉及行政組織法和行政作用法的諸多領域，并需要良好地內嵌于現行法律制度之中。如果在國家層面對輔警管理問題進行立法，建議在人民警察法中先設定一些原則性的條款，明確輔警管理的基本原則或框架，進而由國務院制定一部專門的行政法規，對輔警管理的重要問題進行全面系統規制，從而可以為部門立法和地方立法提供明確、有效的上位法基準。

　　（應采訪對象要求，文中張偉為化名）

　　□ 本報記者　　蒲曉磊