收容教養(yǎng)退出歷史舞臺 解讀新修訂的預(yù)防未成年人犯罪法

　　57條變68條，時(shí)隔21年，預(yù)防未成年人犯罪法完成大修。

　　2020年12月26日，十三屆全國人大常委會第二十四次會議通過了新修訂的預(yù)防未成年人犯罪法。新法將于2021年6月1日起施行。

　　“預(yù)防未成年人犯罪法施行以來，發(fā)揮了積極作用，取得了良好成效。但隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的迅速發(fā)展，未成年人違法犯罪出現(xiàn)了一些新情況、新特點(diǎn)，預(yù)防未成年人違法犯罪工作遇到了一些新問題、新挑戰(zhàn)，迫切需要在立法上作出回應(yīng)。正是在這種背景下，對預(yù)防未成年人犯罪法進(jìn)行修訂。”全國人大常委會法工委社會法室主任郭林茂介紹說，本次修訂貫穿全過程的指導(dǎo)原則就是貫徹落實(shí)黨中央決策部署和習(xí)近平總書記重要講話以及重要指示批示精神，結(jié)合新情況新特點(diǎn)解決新問題、新挑戰(zhàn)。

　　建立專門矯治教育制度

　　此次對預(yù)防未成年人犯罪法的修訂，最大亮點(diǎn)之一就是改革完善了收容教養(yǎng)制度，標(biāo)志著在收容審查、收容遣送、勞動(dòng)教養(yǎng)、收容教育相繼被取消或廢止后，收容教養(yǎng)也退出歷史舞臺。

　　我國1952年就確立了收容教養(yǎng)制度，以后逐步完善。1979年刑法規(guī)定，因不滿16周歲不處罰的，必要時(shí)可以由政府收容教養(yǎng)。1997年修改刑法以及1999年制定預(yù)防未成年人犯罪法，基本上重復(fù)上述規(guī)定。但是，40多年來，收容教養(yǎng)程序不清、場所不明，實(shí)踐中難以發(fā)揮作用，不滿刑事責(zé)任年齡的未成年人矯治成為一個(gè)社會難題。

　　2019年中辦、國辦關(guān)于加強(qiáng)專門學(xué)校建設(shè)和專門教育工作的指導(dǎo)性文件提出，完善專門教育與收容教養(yǎng)的銜接。許多全國人大代表、政協(xié)委員也建議，將專門學(xué)校作為收容教養(yǎng)的場所。

　　“為了貫徹中央有關(guān)文件精神，回應(yīng)代表和委員的呼聲，解決現(xiàn)實(shí)存在的難題，在征求中央有關(guān)部門意見的基礎(chǔ)上，我們對收容教養(yǎng)進(jìn)行改革完善，不再使用收容教養(yǎng)的概念，將相關(guān)措施納入專門教育，建立專門矯治教育制度。”郭林茂說。

　　與刑法的規(guī)定呼應(yīng)銜接

　　在本次常委會會議上，刑法修正案(十一)同時(shí)獲得表決通過。而刑法修正案(十一)的一個(gè)重要內(nèi)容就是對法定最低刑事責(zé)任年齡作了個(gè)別下調(diào)。

　　刑法修正案(十一)規(guī)定，已滿12周歲不滿14周歲的人，犯故意殺人、故意傷害罪，致人死亡或者以特別殘忍手段致人重傷造成嚴(yán)重殘疾，情節(jié)惡劣，經(jīng)最高人民檢察院核準(zhǔn)追訴的，應(yīng)當(dāng)負(fù)刑事責(zé)任。

　　與之相聯(lián)系的是，按照新修訂的預(yù)防未成年人犯罪法，其他不滿法定刑事責(zé)任年齡不予刑事處罰的未成年人，教育行政部門會同公安機(jī)關(guān)可以決定對其進(jìn)行專門矯治教育。“這種制度設(shè)計(jì)的考慮主要有兩點(diǎn)：一是關(guān)愛保護(hù)，二是教育挽救，這是由未成年人的特殊地位和違法犯罪的原因所決定的。未成年人心智相對不成熟，認(rèn)識水平較低，自控能力也差；未成年人觸犯法律是多種原因造成的，不能簡單地歸罪于未成年人自身。”郭林茂指出，正是基于這種特殊地位和特殊原因，對觸犯法律的未成年人的最佳處理是教育，輔之以必要的懲戒和矯治，進(jìn)而挽救感化，而不是主要依靠懲罰。“這些未成年人在專門學(xué)校接受教育，不僅進(jìn)行法治教育、行為矯治，還要完成義務(wù)教育，根據(jù)情況進(jìn)行職業(yè)教育，幫助其掌握基本生活技能，順利回歸社會。”

　　此次預(yù)防未成年人犯罪法修訂還十分注意與未成年人保護(hù)法的修改相呼應(yīng)。“未成年人保護(hù)法與預(yù)防未成年人犯罪法是姊妹篇，前者注重保護(hù)，創(chuàng)造優(yōu)良環(huán)境最大限度地保護(hù)未成年人健康成長；后者注重預(yù)防，采取教育、干預(yù)、矯治、幫教等多種措施，千方百計(jì)地預(yù)防未成年人違法犯罪。”郭林茂說，全國人大社會建設(shè)委員會將兩部法律修訂草案一并提請全國人大常委會會議審議，已經(jīng)考慮了兩部法律的銜接，在以后的修改過程中，也將始終考慮兩部法律的呼應(yīng)與銜接。

　　堅(jiān)持教育矯治核心功用

　　該如何對不滿刑事責(zé)任年齡的未成年人進(jìn)行有效矯治，一直是一個(gè)社會難題。這次預(yù)防未成年人犯罪法和刑法同時(shí)修改完善將收容教養(yǎng)措施改為專門矯治教育，并把對特定的有嚴(yán)重不良行為的未成年人實(shí)施的專門教育納入國民教育體系。

　　新修訂的預(yù)防未成年人犯罪法規(guī)定，未成年人實(shí)施刑法規(guī)定的行為，因不滿法定刑事責(zé)任年齡不予刑事處罰的，經(jīng)專門教育指導(dǎo)委員會評估同意，教育行政部門會同公安機(jī)關(guān)可以決定對其進(jìn)行專門矯治教育。省級人民政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地的實(shí)際情況，至少確定一所專門學(xué)校按照分校區(qū)、分班級等方式設(shè)置專門矯治教育的場所。專門矯治教育的場所實(shí)行閉環(huán)管理，公安機(jī)關(guān)、司法行政部門負(fù)責(zé)未成年人的矯治工作，教育行政部門負(fù)責(zé)未成年人的教育工作。

　　“預(yù)防犯罪的手段是多樣的，而預(yù)防未成年人犯罪法應(yīng)當(dāng)立足于教育矯治。這也正是預(yù)防未成年人犯罪法存在的價(jià)值和意義。”中國政法大學(xué)未成年人事務(wù)治理與法律研究基地副主任苑寧寧指出，此次修訂預(yù)防未成年人犯罪法，在進(jìn)一步厘清與刑法、治安管理處罰法的關(guān)系與定位，相互銜接、協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，始終堅(jiān)持教育矯治的核心功用，方向是強(qiáng)化對未成年人不良行為、嚴(yán)重不良行為、犯罪行為的干預(yù)與矯治。

　　重新設(shè)計(jì)專門學(xué)校制度

　　此次修法還有一個(gè)重要內(nèi)容是對專門學(xué)校作出新的制度設(shè)計(jì)。

　　回顧歷史，專門學(xué)校也就是原來的工讀學(xué)校，早在1955年就在北京設(shè)立，后來逐漸在全國推廣，一直是我國教育、感化和挽救罪錯(cuò)未成年人的主要場所。2016年，中辦、國辦出臺關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)防青少年違法犯罪工作的指導(dǎo)性文件，提出將專門學(xué)校作為教育矯治有嚴(yán)重不良行為未成年人的主要場所，暢通有嚴(yán)重不良行為未成年人進(jìn)入專門學(xué)校接受教育矯治的渠道。2019年，中辦、國辦出臺了關(guān)于加強(qiáng)專門學(xué)校建設(shè)和專門教育工作的指導(dǎo)性文件，進(jìn)一步提出縣級以上地方政府根據(jù)需要合理設(shè)置專門學(xué)校，招收已滿12周歲不滿18周歲、有嚴(yán)重不良行為的未成年人。

　　“可以說，新的制度設(shè)計(jì)，是貫徹中央有關(guān)文件精神的體現(xiàn)。”郭林茂說。

　　新修訂的預(yù)防未成年人犯罪法明確，國家加強(qiáng)專門學(xué)校建設(shè)，對有嚴(yán)重不良行為的未成年人進(jìn)行專門教育。同時(shí)還規(guī)定若干重要保障措施，如納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，成立專門教育指導(dǎo)委員會，根據(jù)需要合理設(shè)置專門學(xué)校，授權(quán)國務(wù)院制定專門學(xué)校建設(shè)和專門教育的具體辦法等。

　　“今后，預(yù)防未成年人犯罪的一項(xiàng)核心工作就是加強(qiáng)專門學(xué)校建設(shè)、發(fā)展專門教育。”苑寧寧指出，對專門教育要有正確的認(rèn)識。首先，專門教育的適用對象是有嚴(yán)重不良行為的未成年人。其次，專門教育具有雙重屬性，一方面屬于國民教育體系，是一項(xiàng)具有自身規(guī)律的教育制度，另一方面屬于未成年人保護(hù)處分措施體系，是一項(xiàng)帶有強(qiáng)制性的矯治制度。

　　郭林茂透露，下一步，將抓緊設(shè)立專門教育指導(dǎo)委員會，加強(qiáng)專門學(xué)校建設(shè)。同時(shí)，落實(shí)新修訂的預(yù)防未成年人犯罪法有關(guān)規(guī)定，縣級以上地方人民政府要抓緊成立專門教育指導(dǎo)委員會，根據(jù)需要合理設(shè)置專門學(xué)校。各省(自治區(qū)、直轄市)人民政府要結(jié)合本地實(shí)際，至少確定一所專門學(xué)校，抓緊設(shè)置專門矯治教育的場所，建立健全管理體制機(jī)制。

　　“應(yīng)進(jìn)一步抓好法律實(shí)施工作，切實(shí)發(fā)揮分級預(yù)防、干預(yù)和矯治制度在預(yù)防未成年人違法犯罪方面的作用。”郭林茂強(qiáng)調(diào)，有關(guān)方面應(yīng)抓緊制定配套性法規(guī)、規(guī)章等，多渠道、全方位地做好法律宣傳和教育工作。同時(shí)，加強(qiáng)對法律實(shí)施的監(jiān)督，切實(shí)保障新修訂的預(yù)防未成年人犯罪法正確和有效實(shí)施。

　　□法治日報(bào)記者 　朱寧寧