教職工輪崗制度 義務教育均衡發展的有效途徑

　　【世界教育之窗】

　　好老師是一種稀缺資源，而義務教育在許多國家都是一項基本國策，稀缺資源在公共領域的分配和平衡對于保障社會公平來說至關重要。世界上不少國家都有教職工輪崗的制度，日本在教職工輪崗制度的建立及政策實施方面積累了豐富經驗，其管理體制成熟，配套機制完善，取得了一定的實際效果，但也遇到了不少難題和現實挑戰。

　　1 為何實施教師輪崗制度

　　二戰后，日本政府將教育發展納入國家發展總體戰略，把重心放在進一步普及義務教育和提高教育水平上。1947年，日本政府制定了《教育基本法》和《學校教育法》，義務教育由原來的六年制變為九年制。隨著義務教育的不斷推進，如何縮小各區域間師資力量的差距以實現教育領域的公平，成為亟待解決的問題。教師輪崗制度正是在此背景下逐步建立起來的。

　　戰后初期，日本公立中小學教師人事任命權是由各市、町、村教育委員會進行管理。日本政府發現這種制度下各級政府所管轄的教師范圍太小，于統一整合管理而言十分不利。為縮小不同區域、不同學校間教學水平的差距，合理配置教師資源以實現教育的公平性和穩定性，同時明確地方教育行政機構的具體責任，日本政府開始嘗試制定相關政策以促進教師輪崗制度的規范化實施。

　　1956年6月30日，日本政府出臺了《關于地方教育行政組織以及運營的法律法規》，規定將教職工的任命權轉移到都道府縣等國家一級行政區政府的教育委員會，開始在全國范圍內實施“教師人事調動”政策，教師的輪崗范圍和人員規模持續擴大，工作效率和執行力度也得到了大幅度地提升。20世紀60年代初，日本教師輪崗制正式確立，對于輪崗制的管理趨于完善，一定程度上促進了全國范圍內師資力量的均衡配置。

　　此后，日本政府以及各都道府縣對教師輪崗相關政策規定不斷加以補充和完善，使得政策所涵蓋的方面愈發全面。例如，于1971年5月28日出臺的《關于公立義務教育各學校教職工的薪資等相關內容的特別舉措》中，對于教職工的薪資組成作了詳細說明。1974年2月25日，日本政府頒布的《關于提高學校教育水準、確保義務教育學校的教育職員人才的特別措施法》中，明確規定了與一般公務員的薪資相比，義務教育學校的教育職員薪資要有更優厚的待遇。2006年12月22日，日本修訂了1947年3月31日出臺實施的《教育基本法》，對“教育目的及理念、教育實施的基本內容、教育行政、法令制定”四個方面做了新的詮釋。2015年8月8日，日本政府頒布了《國家負擔義務教育費法》，2016年12月14日，出臺的《關于確保義務教育階段的教育機會的法律》，都旨在保障全體公民接受義務教育的權利。

　　經過半個多世紀的運行和調整，日本教師輪崗制度實施范圍不斷擴大，教職工既可以在各市、町、村進行輪崗，也可以在都道府縣一級的區域內進行輪崗。教師輪崗在較大程度上促進了日本義務教育的公平性。

　　2 從教師輪崗到教職工輪崗

　　經過半個多世紀的不懈努力，日本教師輪崗制度的實施愈發成熟。日本文部科學省于2019年展開對全國范圍內各類學校教師的統計調查，2021年3月25日在e-stat(日本政府統計各類調查數據的綜合網站)上公開各類相關數據。根據調查結果報告顯示，2019年日本公立小學教師輪崗人數為63886人，輪崗率約為15%，公立初中教師輪崗人數為36689人，輪崗率約為16%，公立高中教師輪崗人數為20945人，輪崗率約為10%。

　　日本文部科學省在教師輪崗的對象、時間、地域、流程等具體內容方面并沒有做統一規定，而是立足于本國國情，各都道府縣根據當地的具體情況，注重有針對性地制定相關教師輪崗政策，但是核心是一致的，即以學生教育為本，推進全國范圍內的教育均衡發展，將輪崗真正落實到教師身上。在日本教師輪崗制所涉及的對象方面，包括了兩方面人員。一是學校教學層面的教師，包括校長、副校長、教導主任、教師等由上到下教學層面的相關領導和教師；二是管理學生事務的職工，有學校醫務室相關職員、宿舍管理員、營養師等。由此可見，日本教師輪崗制度已擴大演化為公立學校全員流動的教職工輪崗制度。

　　日本各地方自治體實行教師輪崗的基本原則是統一規定與自愿相結合。公立中小學、職業學校、特別支援學校的教師在一所學校任職的最長時間是7年，但也有少數地區的規定是10年，例如大阪府。超出規定時間之后，就必須按照法律規定強制參與輪崗。此外，在同一學校任教時間在3年以上8年以內的公立中小學、職業學校的教師，任教時間在5年以上6年以內的新任職教師，都可以自愿提出輪崗申請。對于校長、副校長等學校管理者，一般在3年以上5年以內自愿提出人事調動申請的比較多。

　　此外，遇到其他一些特殊情況也需要進行人事調動。例如學校里一門課程的執教教師過多，需要均衡其他科目的師資力量；學校教師的年齡構成過于單一時，需要進行輪崗從而優化“年輕層、中堅層、資深層”的師資力量結構；夫妻兩人在同一學校執教、夫妻兩人在同一市、村、町的管理層的情況下，要求夫妻中一人進行輪崗；子女不可以在父母執教的學校學習；由于自身丑聞而受到懲戒處分的教師必須進行輪崗；由于教師自身教學能力出色，接受了其他學校的任職邀請等。

　　之所以出現如此細化的教職工輪崗要求，主要是因為日本政府追求師資力量均衡配置，以使全國各地的教育公平，從校長等管理層教職工到從事教學的基礎教職工都參與輪崗，也有力保證了每個學校的教育活力。

　　3 日本如何實施教師輪崗制

　　日本政府在教師輪崗的具體實施流程方面，注意尊重教師個人的意愿。各個地方自治體都有著詳盡的實施程序。具體實施范圍以及日期雖然有些差異，但基本內容是一致的。

　　根據歷年日本教師輪崗情況來看，教職工一般是在都道府縣下一級的市、町、村內部進行輪崗。如果教師由于結婚、搬家等客觀原因而想要調去其他都道府縣，就需要遵循地方自治體的規定，通過當地的教師錄用考試。但是，根據地方自治體的不同，也會考慮到教師的較長教齡和豐富經驗從而免除考試而直接使其入職。

　　根據日本各地方自治體的教育委員會網站顯示，一般在每年的10月上旬，各都道府縣教育委員會對本年度教師輪崗制的實施區域、實施要求等具體內容以綱要的形式進行公布，并向符合輪崗資格且有輪崗意愿的教師分發輪崗意向表。意向表一般包括如下內容：是否希望進行輪崗以及理由，三個想調去的市、町、村，是否愿意去偏遠地區，關于“公立小學、公立中學、特別支援學校”三種學校類型的選擇，希望教授的科目或指導的活動等。此后，在10月下旬，教師基于自己的意向與校長進行面談，并且提交輪崗意向表。校長在匯總意向表之后上報市、町、村一級的主管部門審核，最后由都道府縣一級的教育委員會教育長進行審批。次年2月上旬，提交了輪崗意向書的教師會被告知分配地區與自己的志愿是否一致，但如若不一致也不能告知所調去的地區。在3月上旬，教師通過內部通知得知所調去的學校，并與學校的校長取得聯系。緊接著，在3月末，會在報紙、網站等平臺上對輪崗名單進行公示。一般說來，在4月1日新學期開始之前，有人事調動的老師就可以去新學校上任了。

　　經過多年的實踐，這種實施程序在一定程度上尊重了教職工本人的意愿，也側面提高了教職工參與輪崗的積極性，是保障輪崗順利實施的重要舉措之一。

　　4 教職工津貼的制度保障

　　經過長年摸索總結，日本政府以教師為本，構建起了完整且合理的教師待遇津貼相關的經濟保障政策與管理制度，竭力為輪崗的教職工提供全面有力的支持和保障。

　　在工資方面，日本教師被稱為“教育公務員”，屬于高薪群體。1974年2月25日，日本政府頒布的《關于提高學校教育水準、確保義務教育學校的教育職員人才的特別措施法》中，明確規定日本教師工資應比其他普通公務員高4%。根據2021年3月25日在e-stat上公開“2019年全國各類學校教員統計調查”相關數據顯示，公立幼兒園教師平均月薪是26.64萬日元，約合人民幣1.55萬元；公立小學教師平均月薪是33.61萬日元，約合人民幣1.96萬元；公立初中教師平均月薪是33.77萬日元，約合人民幣1.97萬元；公立高中教師平均月薪是35.82萬日元，約合人民幣2.09萬元。

　　日本政府也制定了相關法律法規來推動義務教育的順利實施，解決教職工的經濟問題。比如，1948年7月10日頒布的《關于市町村學校教職員薪資的負擔法》(最后修訂于2017年)、1949年1月12日公開的《教育公務員特例法》(最后修訂于2017年)、1958年4月25日出臺的《關于國庫承擔義務教育學校設施費等法律》(最后修訂于2006年)、1971年5月28日公布的《關于公立義務教育各學校教職工的薪資等相關內容的特別舉措》(最后修訂于2015年)等，都對日本公立學校的教職員薪資做了詳細規定，所有公立學校教職員的薪資由都道府縣或是政令指定單位承擔。所以，日本教師不用擔心自己的待遇會由于人事變動而產生改變，這使得日本教職工的工資待遇方面有法可依。此外，日本政府也在隨著時代的發展不斷修訂相關法律法規，始終保持政策的與時俱進。

　　除工資保障外，日本政府還非常注重對教職工輪崗時的津貼補助政策進行完善，從而盡可能地解決教職工的后顧之憂。日本政府制定了一系列的經濟保障政策，為確保輪崗的順利實施保駕護航。例如，1954年6月1日，日本出臺了《偏僻地區教育振興法律法規》(最后修訂于2014年)，旨在積極推動優質師資力量向偏遠地區流動，提高自然、經濟、文化等條件較落后地區的教育水平。該法中設置了“偏僻地區津貼”，將偏僻地區劃分為五級，每級設置的津貼額度也不一樣。此外，還根據地方自治體的不同設置了搬遷津貼、寒冷地區津貼、長距離人事調動津貼等。有效地保障了教師的權益，提高了教師去偏遠地區赴任的積極性。

　　5 日本教師輪崗的不足

　　隨著相關法律法規的不斷完善，日本教職工輪崗已經取得了非常大的成效，但也存在著一些問題，主要體現在兩個方面，一是制度本身的局限性，二是教職工輪崗面臨的現實問題。

　　首先日本教師輪崗制度過于程式化，導致一些有能力的年輕教職工受到上級的壓制，得不到發展。日本教師輪崗制的最終任命權雖然歸各都道府縣教育委員會所有，但從教職工的角度來說，校長才是直接接觸到意向書的人，權限過大。如果與校長之間存在矛盾，可能會發生不顧教師個人意愿而被強制進行人事調動的情況。例如，年輕老師提出近期要與附近地區的某人結婚，但校長卻故意忽略其訴求而將其調到很遠地區的情況。此外，如果和各縣教育委員會人事部的公務員有人脈關系，那么也會存在部分教職工通過不正當手段而調到想去的學校的情況。這需要政府加強對輪崗過程中出現的程序繁雜、人事管理層權限過大等方面的問題加以重視并予以改進。

　　其次，不管教職工的年齡大小、教齡長短，大部分教職工經歷人事變動后，在新的學校里都會遇到各種各樣的苦惱，主要體現在文化差異、人際關系和個人生活三個方面。

　　在文化差異方面，如果新學校的環境、校內遵循的規則、校內文化等與之前任職學校差異過大的話，教職工內心可能會有比較大的落差，并難以適應新學校的文化。此外，如果教職工去了偏遠地區的學校輪崗，可能不得不接受“水土不服”的境況。新學校的規則、習慣等沒有跟上內地的發展步伐，而調去的教職工又無法輕易改變校內規則，對于已經習慣先進管理方式的教職工來說，適應相對滯后的學校文化是比較困難的。例如，有學校盛行加班文化，每天加班到很晚，甚至假期也會被強制要求去學校工作。甚至有的學校會優先考慮管理層的想法，從而否定教職工提出的建議或質疑。

　　此外，人際關系的變化可以說是輪崗教職工面臨的最大的難題。教職工進行人事調動后，必然要重新構建與學生、同事等相關人員的關系，但在這個過程中，新教師與未進行輪崗的教師之間經常由于價值觀、思考方式的不同而產生各種交際難題。例如教師之間缺乏集體意識，通常表現為“不同意一起做小組工作、同事不會解答自己關于工作的問題”等方面。此外，也會出現新老教職工受到不平等對待的現象。由于一些學校的“強權制度”，管理層利用職權之便，給輪崗教職工強制增加很多職責范圍外的工作；也有管理層人員不論場合，甚至在學生們面前呵斥新教職工，讓其在學生面前失去威嚴；一些學校也會出現“職場性騷擾”現象，部分位高權重的領導仗著自己的權利騷擾輪崗教職工，給他們的日常生活以及工作帶來很大的困擾。

　　長期以來，由于個人心理、經歷等方面的問題，部分輪崗教職工會出現難以適應新地區的生活、工作，憂慮自己的家庭等問題。這些問題不容忽視。對于輪崗的教職工來說，自己的生活圈子產生了變化，會短暫性地出現焦慮等心理問題。此外，對于已經結婚生子的教職工來說，既要贍養年邁的父母，又要考慮育兒方面的問題。尤其在父母生病的情況下，會非常憂心老人的看護問題。在育兒方面，是一家人一起搬去輪崗的地區，還是把孩子和家屬留在原居住地生活、學習等，也是一個難題。教職工身后是一個個小家庭，要考慮的問題很多，要做到毫無牽掛而進行輪崗是很難的。政府需要為教職工解決后顧之憂，讓他們放心將身后的家庭交給政府，才能將教職工輪崗制度順利推行下去。

　　6 日本教師輪崗制度的經驗

　　日本實施教師輪崗制已有半個多世紀，據OECD(經濟合作與發展組織)的調查顯示，在全球35個富裕國家中，日本提供給學生的教育是最公平的。

　　首先，完善法律制度和相關政策，以使得教師輪崗有法可依。日本在二戰結束后開始實行教師輪崗，但起初幾年效果并不理想。但隨著《關于地方教育行政組織以及運營的法律法規》的正式出臺，教職工輪崗開始有規可循，教師輪崗也逐漸在日本全國范圍內有序展開。此后幾十年內，經過適時修訂，政策體系逐漸完善，輪崗教師的人數也越來越多。

　　其次，日本在基礎教育投入巨大，中小學的校園設施按國家標準進行建設。不管是東京都內還是比較偏遠的地區的學校，校內設施都配備齊全，這也使得日本教職工輪崗時，無論去到了哪個學校，可以較快適應新的學校環境，一般不會產生過大的心理落差。

　　再次，日本設立《偏僻地區教育振興法律法規》《關于市町村學校教職員薪資的負擔法》等法律法規，設立單身赴任津貼、地域津貼、偏遠地區津貼、寒冷地區津貼等各種津貼，為輪崗教師提供了制度和經濟保障，解決了教師的后顧之憂，從而吸引更多教師去經濟相對落后的地區輪崗。

　　最后，對于每一位進行人事調動的教師而言，學校條件的落差、人際關系、教學環境差異等方面的問題都會帶來心理壓力。此時，及時的心理疏導十分重要。為此，可以在學校或相關部門設置心理輔導機構，定期關心、詢問輪崗教師的生活及工作情況，幫助他們盡快適應新學校、新地區的工作、生活環境，以促使輪崗教師對教學工作始終保持積極的態度。

　　日本教師輪崗制的實踐表明，對于輪崗的教職工不應該只限于法律法規的確立，而是更應該注重教職工們的憂慮，為他們提供經濟保障、心理支持，只有如此才能盡量減少教職工的后顧之憂，促進教職工輪崗的有效實施，以實現教育均衡發展和真正的教育公平。

　　(作者：楊洪俊 虞夢佳，分別系南京工業大學外國語言文學學院副教授、碩士研究生。本文系南京工業大學2021年黨建與思想政治教育研究課題“高校日語課程思政建設研究”〔立項編號：SZ20210208)〕的階段性成果)