中共福建省委 福建省人民政府關(guān)于以縣域為重點統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的意見

中共福建省委 福建省人民政府關(guān)于以縣域為重點統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的意見

　　（2024年9月20日）

　　城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求。為推進新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，以縣域為重點統(tǒng)籌城鄉(xiāng)融合發(fā)展，現(xiàn)提出如下意見。

一、總體要求

　　以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，服務(wù)和融入新發(fā)展格局，統(tǒng)籌推進高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全，聚焦落實“四個更大”等重要要求，學(xué)習(xí)運用“千萬工程”經(jīng)驗，以縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距為目標，以改革創(chuàng)新為動力，以新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展為支撐，以公共資源均衡高效配置為抓手，堅持整體謀劃和重點突破相統(tǒng)一，努力走出一條符合中國式現(xiàn)代化要求、具有福建特色的城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展新路。

　　到2027年，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制日趨完善，城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合水平全面提高，城鄉(xiāng)居民收入穩(wěn)定增長、差距不斷縮小，福州都市圈、廈漳泉都市圈和設(shè)區(qū)市中心城區(qū)（以下簡稱中心城區(qū)）引領(lǐng)帶動作用更加凸顯，縣域綜合實力明顯增強，一批重點縣城、經(jīng)濟強鎮(zhèn)、和美鄉(xiāng)村脫穎而出，城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展取得明顯成效。

　　到2035年，縣域在支撐城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的作用進一步彰顯，具有福建特色的城鄉(xiāng)融合發(fā)展格局更加成熟穩(wěn)定，共同富裕取得重大實質(zhì)性進展，全省城鄉(xiāng)基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化。

二、構(gòu)建科學(xué)完備的城鄉(xiāng)空間體系

　　健全城市規(guī)劃體系，引導(dǎo)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、集約緊湊布局，推進沿海地區(qū)形成“中心城區(qū)及設(shè)區(qū)市副中心—縣城和經(jīng)濟強鎮(zhèn)—鎮(zhèn)村”多中心、組團式、網(wǎng)絡(luò)化連綿結(jié)構(gòu)，山區(qū)形成“中心城區(qū)—縣城—中心鎮(zhèn)村”為主的點軸狀分布結(jié)構(gòu),分級分類推動縣域差異化發(fā)展，加快形成疏密有致、分工協(xié)作、功能完善的城鄉(xiāng)空間體系。

　　（一）全面提升中心城區(qū)能級。深化城市建設(shè)、運營、治理體制改革，加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，完善都市圈同城化發(fā)展體制機制，提升中心城區(qū)對城鄉(xiāng)融合發(fā)展的引領(lǐng)帶動作用。支持福州、廈門、泉州中心城區(qū)擴容提級，強化高端生產(chǎn)服務(wù)和高品質(zhì)生活服務(wù)能力供給，提高全國性和區(qū)域性公共服務(wù)支撐能力。推進寧德、莆田、漳州中心城區(qū)公共設(shè)施提標擴面，提升城市綜合承載力，主動融入福州都市圈、廈漳泉都市圈建設(shè)。提高南平、三明、龍巖中心城區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)水平，促進人口集聚、產(chǎn)業(yè)集中和功能集成，打造山區(qū)綠色發(fā)展帶主要支撐。建立可持續(xù)的城市更新模式，有序推進城中村改造，加強地下綜合管廊建設(shè)和老舊管線改造升級，增強城市安全韌性。推動與現(xiàn)有中心城區(qū)相毗鄰、城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)較好、發(fā)展動力較強的縣（含縣級市，下同），逐步融入中心城區(qū)，發(fā)展成為拓展區(qū)。

　　（二）分類推進做大做強縣城。充分發(fā)揮縣城連接中心城區(qū)、服務(wù)鄉(xiāng)村的紐帶作用，完善市政設(shè)施體系，強化公共服務(wù)供給，促進縣鄉(xiāng)村功能互補，提升縣城綜合承載能力。資源環(huán)境承載能力較強、集聚人口經(jīng)濟條件較好，但與中心城區(qū)距離相對較遠的縣，進一步強化縣城與中心城區(qū)和周邊縣城的快速交通連接，增強對周邊縣域的輻射作用，建設(shè)成為設(shè)區(qū)市副中心。人口總量較少、凈流出比例較高的縣，堅持“一縣一城”，設(shè)區(qū)市要加強規(guī)劃統(tǒng)籌，推動組團發(fā)展。在歷史文化傳承、生態(tài)保護等方面具有重要意義的縣，堅持“一縣一策”，保持縣城合理規(guī)模，增強特色功能。沿海常住人口規(guī)模大、綜合實力強的非縣級政府駐地經(jīng)濟強鎮(zhèn)，比照縣城建設(shè)標準，獨立或抱團開展小城市建設(shè)，打造成為縣域副中心。

　　（三）因地制宜推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)。以縣域為基本單元，以縣城為中心，統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)城帶村的作用，有序推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)片區(qū)聯(lián)建，促進資源合理配置、功能有效提升。人口、產(chǎn)業(yè)、資源條件較好的鎮(zhèn)，獨立或通過強強聯(lián)合、以強帶弱等片區(qū)聯(lián)建方式，建設(shè)成為具有一定輻射能力的中心鎮(zhèn)，作為縣城的重要補充。人口規(guī)模小且凈流出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鼓勵抱團發(fā)展，兜牢民生、安全基本底線。

　　（四）以城帶鄉(xiāng)促進鄉(xiāng)村全面振興。遵循城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律，積極穩(wěn)妥推進村莊聯(lián)建，給予更大力度的政策支持。毗鄰中心城區(qū)或縣城、交通可達性較好的城郊村，加強與城區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)，共享城市公共資源，率先實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。規(guī)模較大、有一定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和人口集聚，但與城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)距離較遠的村莊，在暢通與城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)交通連接的基礎(chǔ)上，配齊配強小學(xué)、衛(wèi)生室、物流等設(shè)施，集聚提升功能，發(fā)展成為輻射周邊的中心村。在歷史文化傳承、民族團結(jié)等方面具有特殊意義的村莊，注重發(fā)揮優(yōu)勢、彰顯特色。地處偏遠、生存條件惡劣、人口流失嚴重的村莊，分類施策，在尊重客觀實際、尊重村民意愿的基礎(chǔ)上，依法有序開展搬遷撤并工作。

三、推動城鄉(xiāng)一體化建設(shè)發(fā)展

　　構(gòu)建產(chǎn)業(yè)升級、人口集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展良性互動機制，加快形成以中心城區(qū)為龍頭、縣城為紐帶、小城鎮(zhèn)為節(jié)點、村莊為支撐，廣泛覆蓋城鄉(xiāng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系、基礎(chǔ)設(shè)施體系和公共服務(wù)體系。

　　（五）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。堅持產(chǎn)業(yè)梯度發(fā)展，傳承弘揚和創(chuàng)新發(fā)展“晉江經(jīng)驗”，立足縣域資源稟賦，壯大縣域富民產(chǎn)業(yè)，健全便捷高效的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，加快一二三產(chǎn)業(yè)融合，推動縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。推進中心城區(qū)集聚創(chuàng)新要素，發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，加快形成以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主體、先進制造業(yè)為支撐的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。引導(dǎo)拓展區(qū)承接中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，培育一批生產(chǎn)生活生態(tài)相協(xié)調(diào)的產(chǎn)業(yè)新城。設(shè)區(qū)市副中心聚焦優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群，輻射帶動周邊縣協(xié)同發(fā)展。其他縣發(fā)展比較優(yōu)勢明顯、帶動就業(yè)能力強的產(chǎn)業(yè)，鞏固提升縣域重點產(chǎn)業(yè)鏈。鄉(xiāng)村積極做好“土特產(chǎn)”文章，深入踐行大食物觀，推動構(gòu)建多元化食物供給體系，培育鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。

　　（六）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)。堅持基礎(chǔ)設(shè)施圍繞人口配，不斷提升城鄉(xiāng)現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施品質(zhì)。做優(yōu)做強中心城區(qū)、拓展區(qū)及設(shè)區(qū)市副中心的樞紐型基礎(chǔ)設(shè)施，強化輻射帶動作用。在縣域內(nèi)統(tǒng)籌交通、市政、倉儲物流、能源、環(huán)保、水利、通信、郵政等設(shè)施建設(shè)，補齊縣城短板。提升中心鎮(zhèn)建設(shè)水平，加強鎮(zhèn)區(qū)、中心村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并向周邊鄉(xiāng)村延伸覆蓋。完善城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的銜接配套，健全縣鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)管理制度，落實管護責(zé)任，確保基礎(chǔ)設(shè)施長期有效發(fā)揮作用。

　　（七）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)高效配置。堅持公共服務(wù)跟著人口走，著力優(yōu)化公共服務(wù)布局，推動城鄉(xiāng)之間優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)共建共享。中心城區(qū)堅持公共服務(wù)提質(zhì)擴容和功能疏解并舉，著力提升輻射能力。拓展區(qū)積極承接中心城區(qū)因發(fā)展空間不足需外遷的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化、體育等公共服務(wù)設(shè)施，主動承辦分校、分院、分館、分中心，提升新城新區(qū)人口集聚能力。支持設(shè)區(qū)市副中心參照中心城區(qū)標準配套建設(shè)高能級的公共服務(wù)設(shè)施。優(yōu)先提升縣城和經(jīng)濟強鎮(zhèn)公共服務(wù)水平，推動基本公共服務(wù)資源持續(xù)下沉，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村基本公共服務(wù)廣覆蓋。拓展智慧公共服務(wù)應(yīng)用場景，利用信息化手段向山區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村推送優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療、文化服務(wù)等資源。

四、暢通城鄉(xiāng)融合發(fā)展通道

　　加快城鄉(xiāng)間交通通道、數(shù)字通道、制度通道建設(shè)，促進城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，推動高水平融合。

　　（八）暢通城鄉(xiāng)高效銜接的交通通道。進一步完善中心城區(qū)與縣城之間鐵路、高速公路快速連通，貫通縣城與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間高速公路、普通國省干線公路連接，加快實施“鄉(xiāng)鎮(zhèn)便捷通”工程，加強鄉(xiāng)村之間交通連接，做好“四好農(nóng)村路”建設(shè)。加密現(xiàn)有中心城區(qū)與拓展區(qū)之間市政路網(wǎng)，加快建設(shè)“鄰縣高速通”工程，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)片區(qū)內(nèi)部、鄉(xiāng)村之間農(nóng)村公路提檔升級。在做好城鄉(xiāng)路網(wǎng)銜接的同時，進一步提升城鄉(xiāng)客運服務(wù)一體化、城鄉(xiāng)貨運與物流服務(wù)一體化水平，促進農(nóng)村客貨郵融合發(fā)展，推動有條件的縣域城鄉(xiāng)交通運輸一體化發(fā)展水平達到5A級。

　　（九）暢通城鄉(xiāng)一體化治理的數(shù)字通道。統(tǒng)籌布局數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，推動千兆光網(wǎng)和5G網(wǎng)絡(luò)向鄉(xiāng)村延伸覆蓋，打造以城市為基干、輻射縣鄉(xiāng)的綠色數(shù)據(jù)中心集群。建立健全全省一體化公共數(shù)據(jù)體系，完善公共數(shù)據(jù)采集、匯聚、共享、應(yīng)用等一體化標準，發(fā)揮省市公共數(shù)據(jù)匯聚共享平臺基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)通道作用，加快推進市縣公共數(shù)據(jù)全量匯聚、融合治理。推動數(shù)字政府基礎(chǔ)能力建設(shè)向基層下沉、向鄉(xiāng)村延伸，著力構(gòu)建省市縣鄉(xiāng)村五級縱向貫通、橫向聯(lián)動的執(zhí)法監(jiān)管、政務(wù)服務(wù)、協(xié)同辦公等數(shù)字化平臺，加快設(shè)施互聯(lián)、數(shù)據(jù)互通、應(yīng)用賦能，更好實現(xiàn)城鄉(xiāng)治理一體化、政務(wù)服務(wù)均等化、基層運行智能化。

　　（十）暢通城鄉(xiāng)要素自由流動的制度通道。加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，推動符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會保險、住房保障、隨遷子女義務(wù)教育等享有同遷入地戶籍人口同等權(quán)利。保障進城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，探索進城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)依法自愿有償退出辦法，積極探索農(nóng)民市民化后權(quán)益退出與城鎮(zhèn)住房、社會保險等保障銜接機制。深化承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置改革，完善承包地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地制度改革試點。有序推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，健全土地增值收益分配機制。有序開展城鄉(xiāng)土地綜合整治，盤活存量土地和低效用地，促進縣域建設(shè)用地集約高效利用。完善鄉(xiāng)村振興投入機制，鼓勵社會投資和人才下鄉(xiāng)。允許農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用。深入探索地票制度，積極推廣林票、碳票，創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制。優(yōu)化農(nóng)業(yè)補貼政策體系，發(fā)展多層次農(nóng)業(yè)保險。促進農(nóng)民合作經(jīng)營，鼓勵通過聯(lián)村共建、村企共營等模式發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟，賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益。

五、優(yōu)化城鄉(xiāng)融合治理體系

　　依照人口規(guī)模、經(jīng)濟社會發(fā)展水平，優(yōu)化縣鄉(xiāng)兩級管理權(quán)限，提升基層群眾自治組織治理效能。

　　（十一）優(yōu)化縣級管理體制。強化拓展區(qū)與中心城區(qū)在產(chǎn)業(yè)聯(lián)動、社會治理協(xié)同等方面的制度保障，逐步建立健全拓展區(qū)與中心城區(qū)統(tǒng)一的規(guī)劃、建設(shè)、治理體制。支持設(shè)區(qū)市副中心強縣擴權(quán)，依法依規(guī)賦予其部分設(shè)區(qū)市經(jīng)濟社會管理權(quán)限，著力提高區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、自主決策和公共服務(wù)能力。推進人口小縣優(yōu)化機構(gòu)編制資源配置，進一步優(yōu)化職責(zé)體系和組織架構(gòu)。

　　（十二）優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制。推動經(jīng)濟強鎮(zhèn)擴權(quán)賦能，優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置和職能配置，破解基層治理“小馬拉大車”問題。進一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)清單，確保下放權(quán)力接得住、用得好。創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)片區(qū)治理體制，穩(wěn)步推進片區(qū)成立聯(lián)合黨委，推動縣級副職下掛一級，擔任片區(qū)黨委負責(zé)人。穩(wěn)慎研究鄉(xiāng)級行政區(qū)劃調(diào)整工作，采取撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、撤鎮(zhèn)設(shè)街、片區(qū)聯(lián)建等方式，推動具備條件的片區(qū)率先開展行政區(qū)劃調(diào)整。

　　（十三）優(yōu)化村級治理機制。積極探索行政村組織聯(lián)建治理體制改革創(chuàng)新，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職下掛一級，擔任聯(lián)建村黨組織負責(zé)人。推進聯(lián)建村統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)、統(tǒng)一資產(chǎn)資源資金管理等，不斷提升整合深度和水平，具備條件的聯(lián)建村適時推進村級建制優(yōu)化調(diào)整。省市縣三級加大支持力度，對全省符合條件的村莊用3～5年時間完成整合。

六、加強實施保障

　　（十四）加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。堅持把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿城鄉(xiāng)融合發(fā)展全過程各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)。省委區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全省城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作，建立健全各項工作機制。各地黨委和政府要增強主體責(zé)任意識，切實推動目標任務(wù)落地見效。

　　（十五）強化政策和要素支持。省直有關(guān)單位要圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、要素改革、行政區(qū)劃優(yōu)化等任務(wù)，細化完善推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的支持政策和工作舉措。探索將鄉(xiāng)鎮(zhèn)片區(qū)、聯(lián)建村作為納入各類試點和政策支持的基本單元，予以傾斜支持。建立新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標配置同常住人口增加協(xié)調(diào)機制。優(yōu)先保障主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)合理用地，對符合條件的城鄉(xiāng)融合重大項目在各類財政性資金和用地、用林、用海等要素中予以保障支持，使優(yōu)勢地區(qū)有更大發(fā)展空間。

　　（十六）抓好試點示范。加大統(tǒng)籌力度，有序整合、推進各級各部門各類試點示范工作。發(fā)展路徑清晰、具有典型意義的縣率先開展設(shè)區(qū)市副中心、強縣城、縣域副中心等城鄉(xiāng)融合發(fā)展試點，省級予以指導(dǎo)，市縣兩級共同推進實施。堅持質(zhì)量優(yōu)先、好中選優(yōu)，創(chuàng)建一批鄉(xiāng)村振興示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)、示范村，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)片區(qū)聯(lián)建、村莊跨村聯(lián)建等納入其中。推動試點地區(qū)在重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)率先突破，對工作成果突出的試點地區(qū)在資金項目、要素資源等方面給予傾斜支持。