國務院推行“紅頭文件”合法性審核：奇葩、任性文件有望根治

　　“紅頭文件”的規范化又邁出重要一步。

　　老百姓俗稱的“紅頭文件”，實際上就是行政規范性文件。日前，國務院辦公廳印發《關于全面推行行政規范性文件合法性審核機制的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)。據了解，這是第一次從國家層面對行政規范性文件合法性審核機制的主體、范圍、程序、職責、責任等作出全面、系統的規定。

　　加上今年5月份國務院辦公廳印發的《關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》(以下簡稱《通知》)，兩份文件共同構成了行政規范性文件制定和監督管理的基礎性制度措施。

　　行政規范性文件是行政機關開展行政執法活動的重要依據，覆蓋行政管理的各個領域。這一類直接關系政府是否依法行政，直接關系老百姓的合法權益和政府形象的文件，近年來卻也不少被曝出“奇葩文件”“違法文件”的新聞。

　　中國政法大學法治政府研究院近年來發布的中國法治政府評估報告顯示，當前，地方政府行政規范性文件法治化狀況總體得分率仍較低，行政規范性文件的規范度不夠，“任性”仍然在一定程度上存在。

　　“實踐中，規范性文件的制定主體也較為混亂，一些未直接對老百姓的權利產生影響的內部工作規則、辦事機構發布的文件均出現在了部分地方政府網上公布的行政規范性文件專欄中，行政規范性文件文本語言表述不規范、篇章結構安排邏輯不嚴謹、本身質量不高等問題依舊凸顯。甚至還存在涉嫌違反行政許可法、行政處罰法的情形，成為制約當前法治政府建設的‘最后一公里’的梗阻，亟需‘對癥下藥’、攻堅克難。”中國政法大學副教授曹鎏告訴《法制日報》記者。

　　這就使得對于規范性文件的規范管理成為必然。為實現對行政規范性文件合法性的源頭性把控，《指導意見》明確提出要建立職責清晰、審核嚴格、程序規范、權責一致、運行高效的合法性審核機制，切實發揮杜絕違法行政規范性文件的“過濾器”功能。為確保行政規范性文件實體合法，必須借助對行政規范性文件制定全過程的程序規制來實現。《指導意見》通過規范審核范圍、確定審核主體、規范審核程序、明確審核職責，以及強化審核責任夯實了合法性審核機制，這對行政規范性文件制定過程全鏈條法治化管理將起到關鍵性作用。

　　曹鎏認為，《指導意見》明確了審核范圍，是一大亮點。“只要構成行政規范性文件的，必須全部納入合法性審核范圍，以確保實現合法性審核的全覆蓋，做到應審必審。”按照《通知》的規定，一個行政公文是否屬于行政規范性文件，必須同時滿足五個要件。《指導意見》在此基礎上，從另一層面作出排除性規定，又進一步明確各級行政機關內部執行的管理規范、工作制度、機構編制、會議紀要、工作方案、請示報告及表彰獎懲、人事任免等文件不屬于行政規范性文件,自然就不在合法性審核的范圍之內。

　　借助信息化手段，也是《指導意見》的一大亮點。互聯網時代的到來為實現對行政規范性文件的全過程動態管理提供了硬件支撐。《指導意見》從兩個方面作出規定：一方面，要注意完善合法性審核管理信息平臺，有效處理好與公文管理系統和政務信息平臺的銜接，另一方面，要制定合法性審核管理信息平臺的建設標準，統一格式、文本、標準等各項管理要求，實現電子審核一體化和平臺互聯互通，此外，還應積極探索建立合法性審核臺賬以及合法性審核信息共享機制，以充分發揮大數據技術和資源對于切實提高審核實效的重要意義。各級行政機關應當主動適應信息化要求，積極運用互聯網技術和信息化手段推進行政規范性文件合法性審核的信息化平臺建設。

　　“《通知》和《指導意見》的出臺正式開啟了行政規范性文件制定和監督管理的法治之路。行政規范性文件制定、監督和管理全過程的法治化號角已經響起。”曹鎏說，期待“奇葩”“任性”“違法”的行政規范性文件問題能夠被逐漸根治。