中國預算法案修正案四審：舊法為政府設小金庫提供溫床

　　歷經十年博弈，預算法修訂終于接近尾聲。

　　25日~31日，十二屆全國人大常委會第十次會議召開，將對預算法修正案草案進行第四次審議，預計四審通過的可能性較大。

　　昨日，會議組成人員在分組審議預算法修正案草案時表示，草案四審稿充分吸取前幾次審議意見，回應社會關切，順應全面深化改革要求，已經比較成熟，贊成提請本次會議表決。

　　中國社科院財貿所財政研究室主任楊志勇告訴《第一財經(微博)日報》記者，今年6月30日，政治局通過了《深化財稅體制改革總體方案》，目前中國的重大改革都應該有法律依據，此時出臺新的預算法，相信《方案》中的整體精神在預算法中都會有所體現。

　　預算法四審稿將規范政府收支行為、建立健全全面規范公開透明的預算制度寫入立法目的，并確立了四本預算的全口徑預算體系，被認為是新預算法的一大亮點。但本報采訪的不少專家同時表示，全口徑預算體系還需要政府會計制度改革的配合。

　　全口徑預算四本賬

　　據新華社報道，全國人大25日公布了預算法修正案草案四審稿，四審稿中將“強化預算約束”補充入立法宗旨，對全口徑預算的界定和管理更嚴謹。

　　此前三審稿確立了四本預算的全口徑預算體系。所謂四本預算，即一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算以及社會保險基金預算，構成了政府的全部收入和支出。

　　盡管四審稿尚未對社會公布，但本報記者采訪的多位專家表示，四審稿和三審稿相比，表述上會進一步完善，但不會有太大變化。據新華社報道，四審稿明確提出，政府的全部收入和支出都應當納入預算。

　　事實上，由于現行的預算法未將政府全部收入納入預算之中，因此讓“體外循環”的財政資金有了可乘之機，為很多政府單位“小金庫”的存在提供了腐敗溫床。

　　盡管從2011年開始，中國政府的預算外收入就已經全部納入預算管理，四本預算都列入了預算報告，但編制和管理都存在諸多不健全之處。

　　比如國有資本預算，目前國有資本預算只是將一部分國有企業的收益納入，并沒有覆蓋所有的國有企業，像銀行等國有金融機構就不包含在內。因此，還不能算是真正的全口徑預算。

　　楊志勇告訴本報記者，新預算法一旦實施，意味著全部收入和支出都要納入人大審議，并賦予其法律意義。將來政府的四本預算都要依法進行審計、報批、審議、執行和監督。

　　與此同時，預算法修正案還將對四本預算進行界定。根據三審稿，一般公共預算是對以稅收為主體的財政收入，安排用于保障和改善民生、推動經濟社會發展、維護國家安全、維持國家機構正常運轉等方面的收支預算。

　　政府性基金預算是對依照法律、行政法規的規定在一定期限內向特定對象征收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項用于特定公共事業發展的收支預算，其中包括最出名的“賣地收入”。

　　國有資本經營預算是對國有資本收益作出支出安排的收支預算。

　　社保基金預算是對社會保險繳款、一般公共預算安排和其他方式籌集的資金，專項用于社會保險的收支預算。

　　政府會計制度需配套

　　所謂“一級政府一級財政”，預算法的修訂最終影響到的還是各級政府對預算的編制和管理。新預算法出臺在即，各級政府準備好了嗎?

　　“從技術角度看，地方政府如何適應新的預算法，從而進行預算的編制和管理，確實是一個需要努力的過程。”某直轄市的財政局官員告訴本報記者。

　　盡管各地政府已經將四本預算都列入了預算報告，但只有一般公共預算的編制相對成熟，其他三本預算的很多內容依然沒有完全呈現。而且和公共預算相比，其他三本賬在審核方式、使用用途、資本注入和回報平衡機制上，有很大的不同。

　　前述財政局官員對本報記者介紹說，以國有資本經營預算為例，企業是權責發生制的會計審核制度，而預算是收付實現制的審核報批制度，這兩者之間的銜接需要更加細化。

　　所謂收付實現制，類似今天收到一筆錢，不管這筆錢是預付款或拖欠的，是不是應該今天收到的，只要今天收到就算今天的收入，支出也一樣，不管今天支付的是今年或明年的，都算是今天的支出;所謂權責發生制，是指今天收到的這筆錢要看是否應該是今天收到的，確切來說，今天發生了業務才算收支。

　　學界認為，現收現付制就是按部就班，而權責發生制更強調效率，將更好地反映政府行為，是中國政府會計制度的改革方向，但中國現階段難以立刻轉為完全的權責發生制，仍需循序漸進。

　　另一方面，社會保險基金預算也與公共預算存在差異。和公共預算簡單要求當年的收支平衡不同，社會保險基金則存在當年收支不完全對等的問題。

　　比如說，社保基金出現當年收入多、支出少的情況，或許是因為當年的就業人口多、退休人口少，而五年后老齡化加快，本地區退休人員增加，支出比收入增長快，這就要給人大代表和社會各方一個明確的概念。

　　“這是一個中長期的平衡，要求預算和決算要更加精細，而且跟人大匯報的時候要解釋清楚，對政府預算水平提出了更高的要求。”前述財政局官員告訴本報記者。

　　清華大學經濟管理學院教授于增彪對《第一財經日報》記者說，預算收入和支出，首先是一個社會財富的分配問題，但“怎么分”是技術問題，這就涉及預算會計制度。但現行的會計制度下，資產、債務以及一些應付款項、應收款項，都在預算中反映不出來，這讓所謂的“全口徑”大打折扣。

　　于增彪也認為，現行預算會計制度是現金收付制，也就是實際發生的現金收入和現金支出才納入預算，必須改成權責發生制，全口徑才有實際意義。

　　楊志勇也對本報說，全口徑預算實施，對于各級財政部門來說，還得下不少功夫。但他認為，地方財政部門預算的編制能力并不影響新預算法的出臺。

　　“財政部門的執行能力是一個實踐過程，不影響法律先行。如果四審通過的話，2015年正式生效是挺好的時機。”楊志勇對本報記者說。

　　“財政是政府的管家，管家還是要聽家長的。”南昌市財政局的一位工作人員告訴本報記者。在他看來，全口徑預算在技術層面不是問題，主要看政府執行的決心。目前，他所在的地區還沒有執行全口徑預算的編制，但已經開始試點編制權責發生制的政府債務報告。