解讀澳大利亞新版國防白皮書 揭秘“三變”“三不變”

　　2月25日，澳大利亞發(fā)布了2016年國防白皮書，引起各國廣泛關(guān)注。美日等國表示歡迎澳大利亞增強(qiáng)軍力以“共同遏制中國”。俄羅斯則稱澳大利亞擴(kuò)充軍力是對美國亞太軍事部署的補(bǔ)充，也讓自己成了美國對抗中國的犧牲品。中國官方對其中部分涉華言論進(jìn)行了“敲打”。

　　澳大利亞士兵在叢林中參加演練。2月25日，澳大利亞發(fā)布了2016年國防白皮書。

　　一份白皮書能引起亞太大國紛紛側(cè)目，從中也能看出澳大利亞在當(dāng)前亞太戰(zhàn)略格局中的特殊地位。如何客觀理解這份白皮書，顯得更為重要。

白皮書折射國防政策和對外戰(zhàn)略

　　澳大利亞國防白皮書是國防部牽頭負(fù)責(zé)的關(guān)于澳大利亞防務(wù)政策和發(fā)展規(guī)劃的綱領(lǐng)性文件。它的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布間隔時(shí)間一般為5年，但期間由于政府或執(zhí)政黨更替、安全環(huán)境變化等，內(nèi)閣也可能會(huì)選擇編寫新的國防白皮書。白皮書涉及澳大利亞戰(zhàn)略環(huán)境判斷、國防預(yù)算、裝備采購等內(nèi)容，是國防政策的重要指針，是解讀澳軍事和安全戰(zhàn)略的風(fēng)向標(biāo)，還是理解澳大利亞國家利益關(guān)切和對外戰(zhàn)略的一份重要的外交文件。

　　進(jìn)入21世紀(jì)以來，澳大利亞面臨更為復(fù)雜的國際環(huán)境和國內(nèi)形勢，特別是亞太地區(qū)力量格局正在發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，如何在新的地緣戰(zhàn)略環(huán)境中進(jìn)行自我定位、如何塑造能應(yīng)對新威脅和新挑戰(zhàn)的軍事力量、如何在世界級大國和地區(qū)性強(qiáng)國的力量博弈中自處，成為澳大利亞國防政策的重要考量，也是國防白皮書要重點(diǎn)回答的問題。

　　近幾份白皮書都傳遞出澳大利亞要在亞太有所作為的決心，但對一些熱點(diǎn)焦點(diǎn)問題的表述各有不同。今年這份新版白皮書原本是阿博特政府允諾去年就該發(fā)布的，結(jié)果從去年6月推遲到8月，之后特恩布爾取代阿博特出任總理，繼續(xù)推遲直至今日。推遲的一個(gè)重要原因就是特恩布爾政府要對國防預(yù)算、對華立場等重要問題進(jìn)行充分的溝通協(xié)調(diào)，甚至有報(bào)道說澳為此與包括中國在內(nèi)的相關(guān)國家進(jìn)行了200多場會(huì)議。

　　可以說，這份千呼萬喚始出來的國防白皮書是澳大利亞國防政策辯論的產(chǎn)物，從更宏觀角度來看，甚至可以說它是近10多年來澳大利亞對外戰(zhàn)略調(diào)整的延續(xù)，更是未來10年澳大利亞國防建設(shè)的指導(dǎo)性文件。

變與不變：敏感表述與“親華派”

　　澳大利亞的國防白皮書要傳遞四個(gè)信號：理念、政策、承諾和威懾，即政府在國防和軍事領(lǐng)域的建設(shè)理念、維護(hù)安全并促進(jìn)繁榮的政策舉措，對同盟義務(wù)和國際社會(huì)的承擔(dān)的責(zé)任，對潛在敵人構(gòu)成的軍事威懾。從這四個(gè)方面來看，新版白皮書中關(guān)于澳大利亞防務(wù)政策包含著三個(gè)變化和四個(gè)不變。

　　三個(gè)“變”：

　　第一，國防開支增長幅度明顯加快。在2013年國防白皮書發(fā)布時(shí)，澳大利亞國防開支還只占國民生產(chǎn)總值的1.56%，為1938年以來最低水平，但到了2015年占國民生產(chǎn)總值比例上升到1.8%。新版白皮書則計(jì)劃進(jìn)一步提高增長比例。從2016到2026，這10年澳大利亞國防總預(yù)算將高達(dá)4470億澳元。其中，2016-2017財(cái)政年的國防預(yù)算為323億澳元，2025-2026財(cái)年將升到587億澳元。此外，政府還將在未來十年中額外增加299億澳元國防開支。屆時(shí)，國防預(yù)算總額將從目前占國民生產(chǎn)總值的1.8%增加到2%。

　　第二，尖端海空裝備需求更加迫切。今年的白皮書中對先進(jìn)軍事裝備需求表現(xiàn)得更為強(qiáng)烈，重頭戲是要用12艘新式潛艇來替換現(xiàn)有6艘陳舊的“科林斯”級潛艇（在美國的極力撮合下，日本的“蒼龍”級是最大入選熱門），它也被稱為“澳大利亞史上最大防務(wù)采購合同”。此外，還包括增加9艘護(hù)衛(wèi)艦和12艘近海巡邏艦，到2020年將購買72架F-35S戰(zhàn)機(jī)，采購用于作戰(zhàn)和偵察的無人機(jī)，增強(qiáng)軍隊(duì)太空戰(zhàn)、電子戰(zhàn)和網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)的能力，等等。

　　第三，公開介入南海爭端。白皮書表達(dá)了對亞太海洋爭端的高度關(guān)注，認(rèn)為中國東海和南海的領(lǐng)土爭端給整個(gè)地區(qū)“造成不確定性和緊張”，特別強(qiáng)調(diào)澳反對將南海島礁進(jìn)行填海改造并用于軍事目的，反對相關(guān)國家違反國際法。考慮到近期南海動(dòng)態(tài)和澳公開表示對中國行動(dòng)的空前速度和規(guī)模表示擔(dān)憂，白皮書中明顯是將中國作為批評對象。如此公開地介入南海問題并碰觸中國的敏感問題，這和上份白皮書的對華溫和立場相比，是值得關(guān)注的新動(dòng)態(tài)。

　　四個(gè)“不變”：

　　首先，三大核心戰(zhàn)略利益關(guān)切沒有變。一是確保澳大利亞本土安全；二是確保周邊國家不會(huì)成為對澳大利亞威脅的來源，外部軍事強(qiáng)國也不能在澳周邊地區(qū)獲取能進(jìn)行武力投射的基地；三是確保建立在國際規(guī)則基礎(chǔ)上的全球安全秩序，尤其是在“印度洋-太平洋”地區(qū)防止大規(guī)模殺傷性武器的擴(kuò)散、恐怖主義、國家分裂和治理失敗、地區(qū)沖突等。

　　其次，防御性本質(zhì)沒有改變。澳大利亞雖是美國亞太同盟體系“南北雙錨”的南方支柱，承擔(dān)著同盟安全承諾，但因周邊長期沒有能威脅其安全軍事強(qiáng)敵，軍事戰(zhàn)略一直以防御性為主。盡管澳大利亞參與了美國領(lǐng)導(dǎo)的在阿富汗、伊拉克的軍事行動(dòng)，但國內(nèi)對此并不買賬，批評政府“好大喜功”。今年1月，特恩布爾在訪問伊拉克、美國時(shí)都強(qiáng)調(diào)，澳大利亞將不再擴(kuò)大派兵規(guī)模。

　　再者，跟隨盟國戰(zhàn)略調(diào)整的步伐沒有變。軍事同盟的關(guān)鍵是互信與承諾。美國為澳大利亞提供安全庇護(hù)，澳大利亞就必須承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)，比如讓美軍駐扎達(dá)爾文港、支持美國鼓吹的南海航行自由等。總理特恩布爾本人既然被視為親華派，美日就有理由擔(dān)心其領(lǐng)導(dǎo)下的澳大利亞走親華路線。因此，特恩布爾政府必須要在白皮書中向盟友澄清其對美國“再平衡”戰(zhàn)略、美日澳安全合作、海洋爭端等重要問題的態(tài)度和政策。

　　最后，保持一定規(guī)模軍力的需求沒有變。白皮書中的軍力建設(shè)目標(biāo)就是滿足澳大利亞安全戰(zhàn)略的需要。澳大利亞自我定位為中等強(qiáng)國，正積極促成“印度洋-太平洋”新地緣概念，加上當(dāng)前在伊拉克等地進(jìn)行海外作戰(zhàn)，在西北方向增強(qiáng)海空軍力，在國內(nèi)加強(qiáng)反恐行動(dòng)等，防務(wù)開支上升、武器裝備采購更新也在情理之中。

政策本質(zhì)：不是中國的敵人

　　中國因素一直是澳國防白皮書中最引人關(guān)注的話題。比如，2009年陸克文政府的國防白皮書對中國措辭較為強(qiáng)硬，暗示其對澳大利亞構(gòu)成威脅，從而給中澳關(guān)系造成負(fù)面影響。而2013年吉拉德政府的白皮書又出現(xiàn)戲劇性變化，表示“澳大利亞不把中國作為敵手……旨在推動(dòng)中國的和平崛起并確保地區(qū)的戰(zhàn)略競爭不會(huì)導(dǎo)致沖突”，被認(rèn)為向中國傳遞善意。盡管從媒體報(bào)道來看，澳大利亞最新的國防白皮書讓中國政府“有些惱火”。不過，澳大利亞過去不是、現(xiàn)在不是、未來也不應(yīng)是中國的敵人。

　　處理好中澳關(guān)系，必須要從四個(gè)方面理解澳大利亞。

　　第一，在中美之間尋求戰(zhàn)略平衡是澳大利亞的政策基點(diǎn)。對澳大利亞而言，它既不想被綁上美國對華遏制戰(zhàn)車，又不能放棄美澳同盟這個(gè)安全基石；既對中國的崛起和對外政策有所懷疑，又不愿意放棄與中國合作共贏的良機(jī)。

　　因而，近年來的澳大利亞政府雖都發(fā)出過不友好的聲音，但同時(shí)也試圖在中美間起到調(diào)解者的作用。所以才會(huì)看到，澳大利亞偵察機(jī)飛到南海進(jìn)行“例行海上巡邏”，而中澳兩國海軍去年11月又在南海舉行旨在增進(jìn)雙邊互信與合作的聯(lián)合演練；澳大利亞批評中國劃定東海防空識別區(qū)、推進(jìn)南海島礁建設(shè)，同時(shí)又積極參與亞投行，拓展中澳經(jīng)貿(mào)合作，并頂住美國壓力將達(dá)爾文港租給中國公司。

　　今年1月26日，畢曉普在美國華盛頓新美國安全中心表示，澳大利亞與中國的軍事合作給亞太地區(qū)的安全提供了更多保障，中澳之間存在牢固的經(jīng)濟(jì)、國防和政治關(guān)系以及世代友好的民間聯(lián)系。這都是澳試圖在中美兩強(qiáng)的角力中實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略平衡。

　　第二，澳大利亞在追隨美國的同時(shí)不斷尋求提升地位。澳大利亞國內(nèi)對美澳關(guān)系也有爭議，不少人認(rèn)為，要成為真正有影響的中等強(qiáng)國，澳大利亞必須降低在安全領(lǐng)域?qū)γ绹囊蕾嚕瑪[脫在國際政治問題上對美國的依附。

　　澳前總理馬爾科姆·弗雷澤在其《危險(xiǎn)的盟友》一書中指出，保持獨(dú)立自主的國家戰(zhàn)略不僅能推動(dòng)中澳關(guān)系發(fā)展，還能為亞太乃至及世界和平做出更多貢獻(xiàn)。從澳大利亞近期的種種表現(xiàn)來看，澳大利亞的獨(dú)立就是表現(xiàn)為在地區(qū)重大問題上不能“失聲”，在西方普世價(jià)值觀的大是大非問題上不能“失準(zhǔn)”，在處理大國關(guān)系時(shí)不能“叩頭”。

　　第三，澳大利亞軍力提升尚不足以改變亞太地區(qū)軍事力量對比。從2005年至2014年，澳大利亞軍費(fèi)開支增長了27%，2015年防務(wù)開支在世界排名第十三位。盡管白皮書中將中國作為澳防務(wù)戰(zhàn)略的重心，但說到底，當(dāng)前的亞太是中美這種級數(shù)的大國博弈，澳大利亞軍力本身相對有限，遠(yuǎn)離亞太熱點(diǎn)地域，對中國沒有直接軍事威脅，更何況澳未來對美軍的支持程度有多大還取決于澳與中國為敵決心有多大。

　　第四，澳大利亞不是南海爭端的關(guān)鍵方。澳大利亞的關(guān)注重點(diǎn)是促進(jìn)國家繁榮發(fā)展，如白皮書所說，澳大利亞近2/3的出口要經(jīng)過南海，因此它是南海安全的利益攸關(guān)方。但澳大利亞不是南海爭端的關(guān)鍵方，南海問題不是中澳之間的問題。讓澳軍跑到南海參與美國對中國的威懾甚至作戰(zhàn)，恐怕是澳大利亞人并不愿意卷入的一攤渾水。保持相對游離于爭端之外的狀態(tài)，才更有利于澳大利亞左右逢源。

　　由此可見，未來中澳關(guān)系還將經(jīng)歷起伏波折，澳大利亞甚至很可能有限參與或組織南海“自由航行”行動(dòng)。但是，我們也應(yīng)該認(rèn)清，澳大利亞和美國、日本有所不同，雖不能完全成為密友，但也要避免將其徹底推向美國，中澳間尋求更多戰(zhàn)略合作空間依然是可行的。

　　（作者單位系解放軍國際關(guān)系學(xué)院戰(zhàn)略與安全研究所，博士）